水资源国有产权体制创新论文

[摘要]水权是指国家、单位和个人对水的物权和取水权。水权运营是水权制度运行的过程，即水资源的开发、利用、治理、管理与保护各环节的水权制度的运营过程。水资源资产国有公司的创立以及各项职责与任务目标的完成是水资源国有产权体制重大创新举措之一。这不但有利于改变“多龙治水”状况，适应社会主义市场经济与水权市场健康发展的需要，更有利于实现水资源可持续利用与经济、社会与环境和谐发展的需要。必然要求经济体制(国有资产产权体制)的深入改革，要求《民法》《水法》以及其他法律法规作相应的修订。

[关键词]水权；水资源；体制创新；产权运营；水权运营

水资源是一种既具有经济价值又具有生态环境价值的极为宝贵的自然资源，对人类生存和发展具有基础性的不可替代的地位和作用。人类为了满足水资源可持续利用以及社会、经济与环境和谐发展的需要，采取经济、法律、行政和科学与技术的手段，合理地安排水资源的开发利用与治理保护。从法律上构建水资源开发、利用、治理、管理和保护(节约)的水权制度，是水法(水权)与水权运营研究的关键。水权是指国家、单位和个人对水的物权和取水权。水权制度是指在水资源的开发、利用、治理、管理与保护(节约)各环节而形成的各项制度的总称。水权运营(水权制度运行)则是水权制度的具体运行与经营的过程。如何构建水资源产权的制度框架，改变长期存在的“多龙治水”状况，适应社会主义市场经济与水权市场健康发展的需要，实现水资源可持续利用与经济、社会与环境和谐发展的目标，这是水法(水权与水权运营)研究的核心之一。水资源国有产权体制创新是水权运营制度框架构建的基石与重要组成部分。这必然涉及水资源国有资产公司的创立以及各项职责与任务目标的实现，经济体制(国有资产产权体制)的深入改革等，同时要求《民法》《水法》以及其他法律、法规作相应的修订。

一、水资源国有产权体制的构建

2002年修改的《水法》已明确规定我国的水资源属国家所有。“水资源国家所有是符合水资源的公益特性和实现可持续开发利用目标的最佳选择。”法律设置水资源国家所有权的理由主要有两个：第一，水资源是天然之物、自然所生，没有创造者，没有原始所有人。国家是人口、领土、主权三者的总合体。国家依主权以法律的形式将领土范围内的所有资源(包括水资源)确认为自己所有，从而成为最原始的所有者。第二，由于水资源对人类生存的重要性，只有将其原始所有权设置为代表全体公民利益的国家所有才能保障每个人的用水权益。“国家通过对水权出让市场的垄断和控制，从总体上决定和调节可以进行水权交易的水资源总量。”这是水资源资产国有公司存在的法律依据与基础。

(一)建立全国七大流域(水系)水资源国有资产公司，构建水资源产权统一体制

“资源是人类社会赖以生存和发展的物质基础，而水资源更是人类生存最基本的物质条件之一，‘水危机’意味着发展危机，甚至是人类生存的危机。”江河水系状况对社会和区域经济发展起到直接的决定性的影响作用。我国是一个水资源短缺的国家，人均占有量仅为世界平均水平的四分之一。随着经济社会的发展和人口的增长，水资源短缺与水资源使用产生的矛盾冲突急剧增加，很大程度上制约了我国经济社会的发展。导致我国水资源紧张的原因，除了气候影响、人口激增等客观因素，管理上存在的问题是重要原因。一方面，法律规定水资源属国家所有，事实上只能是归属国家的各级政府所有，形成所有者的事实上缺位及其利益与流域(水系)水资源自然规律的矛盾冲突；另一方面，《水法》确定了流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，由于流域管理委员会处理跨行政区域水资源纠纷的权限不清晰和领导层的限制，省边界水资源管理纠纷难以顺利提交流域管理委员会解决，事实上形成条块分割矛盾。“多龙治水”的根源在于水资源所有者产权不清和多头分散管理体制。

1．确立水资源资产价值理念及其法律地位，这是水资源国有资产公司创立的前提。“在传统经济理论中，认为没有劳动参与的东西就没有价值，市场经济中没有交易的东西就没有价值。自然资源不是人类劳动的产物，没有人的劳动凝结其中，因而就没有价值，而价值是价格形成的基础，没有价值也就不存在价格，因此，资源和环境，特别是自然资源常常是无价或低价的。这种产品高价、原料低价和资源无价的经济价值体系给掠夺式开发自然资源、肆意破坏和污染环境，实行高能耗、高污染的生产方式和消费方式大开了方便之门，这是典型的浪费型、粗放式的生产方式。工业文明以来的大部分经济增长是沿袭这样一种发展道路和发展模式而实现的，对地球资源造成了极大的破坏，使得部分重要的自然资源已到了濒临枯竭的地步，严重威胁着人类的生存与发展。”毫无疑问，水资源在当今社会经济发展中是·种具有价值(重要价值)的不可替代的资源(可转化的商品)。从产权经济学角度研究水资源，就是确立水权(水权制度)即水资源产权理念。产权或者说所有权包括以下四个方面的权利：第一，使用资源的权利(使用权)；第二，获得资产收益的权利(收益权)；第三，改变资产形态和实质的权利(处分权)；第四，以双方一致同意的价格把所有或部分由第一、二、三规定的权利转让给他人的权利(自由转让权)，因此，它是一组权利的组合。其中所有权是产权结构中最根本的权能，其他的权能都依附于它。但所有者并非一定要自己行使所有者的一切权能，它可以在保持所有权的基础上，通过一定的方式把使用权等其他权能让渡出去。“物产权的缺失与稀缺性有关。Marx等古典经济学家指出，水具有巨大的使用价值，但当水是大量的时候，它很少有交换价值。没有水就没有生产，没有生命，从这个意义上来说，水是无限贵重的，但在那些水资源充足的国家，水的使用是免费的。”正因为如此，水资源国家所有必须要有实实在在的资产所有的担当者。在现代市场经济社会中，按《公司法》要求建立符合现代企业制度及其运作经营管理的水资源国有资产公司应是最明智与科学的选择。

2．建立七大流域(水系)水资源国有资产公司，构建水资源产权运营统一体制。“现在全球对水的争夺也日趋激烈，用水竞争不只存在于灌溉用水户之问，也存在于农业、工业、城市用水以及其他用水需求中。相互冲突的用水权利对当今社会的用水协调体制形成了严重的挑战。”“在水资源受到更大压力的情况下，需要有更好的制度在各种用途和用户之间对水资源进行分配和跨流域分配。”创立水资源资产国有公司就是一种符合市场经济规律与水资源自然规律的制度安排。七大流域(水系)水资源国有资产公司全面垄断全国水资源(市场)，并代表国家拥有占有水资源资产，保证水资源国有性质得到体现和社会公益目标的实现。必须打破水资源行政区划属性和行政机构所有(占有)的体制，按水资源流域特性架构水资源产权运营体制，必然是一种全新的国有资产产权统一模式。

(二)创立各江河水资源国有资产公司，确立清晰水资源产权所有人

江河因其自然地历史形成，每一江河所流经地域不一定地处同一省界、市界或县界。我国《水法》明确规定水资源属国家所有。其实质上必然是每一江河水资源归属于其流经地的各级政府所有；事实上江河水资源首先应满足的就是流经地的各种用户的需求(综合平衡)。在现实社会及经济发展中，由于水资源供求日益紧张和江河水资源污染日益严重，各种因水产生的问题与矛盾越来越突出。主要表现为：第一，上下游之间供水与用水之间矛盾。因各种原因导致江河供水量与需求量之间有差距，特别是在北方的枯水年份表现更加突出。各地从自身生存与社会经济发展需要出发，会争夺非常有限的江河水资源，特别是上游用户。第二，上下游之间水污染责任及其治理职责的矛盾。因江河水流动性的自然规律决定上下游水用户对待江河水资源的态度是不同的。一般来说，上游用户出于“经济人”本性考虑，用水过程不会花更多投入治理污染，甚至不经任何处理而向江河任意排污，因为饱受其害的并非自身而是其下游用户，“公地的悲剧”再一次上演。何况“环境问题常常在伤害发生之前包含一条相当长的因果链”。第三，上下游之间因环保(水土保持)及其投入的矛盾。一般来说，上游用户(包括政府)加强江河环境保护，特别是为加强水土保持大量植树造林、减少水土流失的农牧业经济活动的积极性是不高的。因为加强水土保持(环保)、减少农牧业经济活动等要花费大量投入，减少经济收益，而直接受益者并非自身而是下游用户。但下游用户又要求上游用户必须这样做，上下游之间必然存在巨大的预期反差。

缓解和解决这些矛盾的根本出路就是架构一种科学的制度，水资源产权体制的创新即江河水资源国有资产公司的创立。每一江河水资源有真正的产权所有人。公司通过征收水资源费(税)，水资源开发利用水权交易等水权运营活动，必然要从每一江河整体利益和流域地全局考虑(包括法律与政策约束)，保证江河流域地社会、经济与环境可持续和谐发展。“主要的制度选择经常表现是政府规制，还是所谓的市场调节，或者说是依靠政府税收基础上的供应，还是依靠市场谈判和合约来供给。”在中国目前条件下，没有政府规制的市场调节很难确立与运行。

(三)建立湖、水塘、水库水资源国有或集体资产公司

《水法》明确规定水资源属国家所有前提下，同时也允许农村的小水塘、水坝以及部分中小水库的水资源属集体经济组织使用。事实上，各种水工程中水资源的归属问题存在争议，并且很复杂，在此只能在现行法律与制度框架下，由国家所有的水资源建立水资源资产国有公司拥有水权，由集体使用(实质上是所有)的水资源建立水资源资产或股份有限公司拥有水权。由股份制或多方投资兴建的水工程的水资源权属，仅仅基于其水工程所有权并不当然有权占有、使用、收益、处分其水工程内的水，因为水工程的所有权或者用益权自身不包含、不产生水权，水工程用益权与水权各为独立的权利。若上述主体欲享有此类权利，必须再取得水权。按《水法》及《取水许可制度实施办法》的规定，这种水权的取得需要申办取水许可证。由此才能对水工程的水资源开展管理与运营(水资源资产或股份有限公司)。

二、水资源国有资产公司的职责与目标任务

水资源国有资产公司必须根据社会主义市场经济规律和水资源自然规律的要求，以实现水资源综合效益最大化为根本目标，以实现水资源开发利用(管理与保护)的社会、经济与环境和谐的可持续发展为宗旨，实现水资源多重目标的综合平衡与统一。

(一)流域(水系)、河流水资源的规划与计划编制及实施，实现水资源效益最大化与可持续发展目标

进行全国水资源的勘探与调查，全面掌握水资源(水文环保与地质)资料，根据社会经济发展规划与水资源自然发展规律，公司编制流域(水系)或河流的水资源开发、利用、治理、管理与保护(节约)的各种规划与计划。同时包括各计划的平衡与落实及实施。这实际上分解承担了国家水管理部门职责(实质上是体制管理创新要求)。一方面是各种单项目计划的编制与实施；另一方面是各项目之间计划与总体计划的平衡与落实。国家国民经济与社会发展计划的水资源部分的计划编制与实施应由水资源国有公司承担。

(二)配置初始水权，引导水权交易，合理科学安排用水

公司必须根据国家法律和政府授权以及水文循环科学规律与市场经济规律，特别是各用途水的平衡关系，科学配置安排各种用途用水与不同主体的用水需要。“目前，我国的水资源管理正处在取水许可制度向水权制度过渡的阶段。取水许可以行政管理为主，并没有明确的水权界定。因此，初始水权的界定成为未来水权制度的基础和先决条件，必须在建立水权制度的初期加以解决。”初始水权(数量与质量)的界定是初始水权配置的前提。在我国必须尊重用水历史，既要尊重水权许可制度的成果，又要尊重历史上用水许可涵盖的习惯用水。在初始水权优先权的确定上应坚持尊重历史、维持现状和局部微调的原则，以先占优先权为主，兼顾河岸权，适当考量用水目的(如生态环境用水等)加以确定：“资源配置是对相对稀缺的资源在各种可能性生产用途之间进行选择、安排和搭配的过程。进行资源配置，首先要在不同经济主体间传递有关需求、可利用的资源信息，安排资源在不同经济主体间的分配。”

公司通过水资源分配的总量控制来平衡水量丰沛地区和缺水地区、上游与下游之间的水资源供应。根据国家福利用水政策和“法定许可”等法律规定，保证个人及社会公益机构、国防等部门最基本的用水需求，以此确保水资源配置效率与公平的平衡。公司必须彻底改变由水资源配置的失衡所出现的水资源利用上的惊人浪费与严重短缺并存状况。公司还必须引导各市场主体进行水权交易。水权交易发展到较高水平时，一般建立正式交易市场。“水权制度的改革是优化水资源配置的关键，水权交易制度是水权制度改革的关键”，“水权交易是既定约束条件下的优化选择”。

(三)进行水权登记，颁发取水许可证等。征取水资源收益。实现水资源国有资产保值增值目标

水资源具有价值，是重要的国有资源(资产)，能够计算出一定价格。一方面，公司依水资源价值(价格)有计划配置初始水权，各用途用水、编制各用户用水计划(规划)；另一方面通过市场机制，通过水资源(水权)市场的价格信息(信号)，引导水资源的调节与分配。“依法建立一个科学合理的水价体系，对水的各种交易价格进行确定，尤为重要的是制定合理可行的水资源初始分配价格，因为这是水进入市场交易的基础价格。只有在此基价之上才可能产生水价的市场调节价，可以说，水资源初始分配价格的科学合理与否，直接关系到市场的活力。”“水权市场发展的最重要因素就是价格机制作用的最充分发挥。”

公司必须建立一套完善可行的水权登记制度，对在水资源经初始分配(水权初始分配)之后的初始水权及其以后经市场运作后的水权的各种情况的变更、转移等的交易情况进行登记，以便水权运营监管部门掌握并监督水资源的具体使用情况、使用效率、交易的公平性与合理性等一系列情况，并适时进行指导、干预与协调，以确保水资源的最优化配置与利用。

公司以水资源费(税)、水权出让价(资产价)等形式获取水资源收益。国家(公司)垄断一级水权市场即国家自然资源水使用权、取水权的出让市场，也称之为水权的初始分配市场。在一级市场中，国家(公司)作为水权出让一方，大多采取行政许可、拍卖或者招标的形式来确定水权出让的数量、价格和受让方。在一级市场中，交易双方的地位是不完全平等的，国家(公司)作为水资源的绝对所有者，具有垄断性，处于水权出让的主导地位，受让方则处于从属地位。由于水资源的特殊性，国家(公司)一级市场的水权交易过去通常是由水行政部门或流域管理机构代表国家签发各种许可证的形式来进行。如取水许可证、船舶航运许可证、竹木流放许可证、水利工程建设许可证、排污许可证等。一级市场是带有较强国家干预色彩的相对市场，它是国家对水权行政外部配置的一种方式。今后这些任务应都由水资源资产国有公司承担。

三、水资源国有产权体制创新的意义与改革立法建议

水资源国有产权体制创新一方面是水资源特性和中国水资源国情使然；另一方面是社会主义市场经济和水权市场健康发展的客观要求。对水资源的合理利用与保护，提高水资源的综合效益与利用率，保证水资源有效供给与可持续发展要求，可起到一定积极作用。这客观上要求现行经济体制的改革和有关法律法规的修订。

(一)水资源国有产权体制创新的意义

我国水资源国情一方面是水资源短缺，人均占有量只有世界平均水平的四分之一；另一方面是水资源利用方式粗放，在生产和生活领域存在严重的结构型、生产型和消费型浪费，用水效率不高，节水潜力巨大。造成这种状况的原因是多方面的，其中之一就是“多龙治水”的水资源产权与管理体制，责、权、利不清，所有者、运营者与监管者主体缺失或模糊不清，关键是水资源国有产权体制的漏洞与僵化，完全不适应市场经济发展与水权(水资源)市场健康发展的需要。建立与完善水资源国有资产公司及其体制，主要可起到以下一些作用：第一，水资源合理科学利用，节约用水，保证水资源综合效益平衡与最大效率发挥；第二，有利于水资源污染治理和水资源保护，保证经济、社会与环境和谐可持续发展；第三，有利于水资源利用的公平与效率均衡，保证社会公共利益与社会公正价值目标实现。

(二)水资源国有产权体制创新的改革建议

近几年为适应社会主义市场经济发展要求，对一般国有资产(企业)产权体制进行调整与改革，实践证明起到了非常好的促进作用。但水资源产权体制存在产权不清，“多头管理、职责不明、条块分割”等方面的严重问题并未引起人们高度重视，必须进行调整与改革。第一，赋予水资源资产所有者(产权所有者)法律地位。全国主要的水资源资产有真正产权归属人即水资源国有资产公司。第二，将多头分散管理统辖为单一监管部门。现在水利、航运、水务等部门实际上对水资源都实施监管，但又没有真正全面承担职责的部门。第三，将水资源资产所有者、运营者与监管者真正分开，各负其责。

(三)水资源国有产权体制创新的立法建议

“水法是调整水的管理开发、利用、保护、治理过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称，一般包括水权、水的规划、使用和保护、水工程建设与管理、防汛及防治其他水害、水事纠纷的处理、水管理机构的设置及职责等方面的内容。”由此可见，水资源国有产权体制创新首先必须修改现行《水法》，同时包括《民法》以及其他相关法律法规，这是一个非常复杂而涉及面又很广的问题，在此提出一些粗浅的思考。第一，完善《民法》《水法》等法律对水权、水权制度、水权运营及制度、水资源管理体制的确认和保障。明确确立水资源国有资产公司的性质与法律地位，明确责、权、利及相互关系，并以此为基础建构水权运营制度体系。第二，对我国现行的《水法》《环境资源保护法》《水污染防治法》《水土保持法》等法律法规进行修改，确立水权、水权制度、水权运营制度、水资源管理体制的法律地位。关键是这些法律法规必须衔接与配套，互相协调，确立《水法》的核心地位，形成以《水法》为中心，其他法律法规相互配套的水法体系。同时要制定相对完备的操作性与程序性规定，使之操作实施时清楚明了。