立法制度的嬗变及创新

本文作者：陈应珍工作单位：中南财经政法大学

随着社会主义建设和社会主义改造的开展,国家急需各种法律,因此,1955年一届全国人大二次会议及1959年二届全国人大一次会议又通过两次授权授予全国人大常委会制定单行法规及在全国人大闭会期间修改法律的权力。这样的立法体制一直维持到1979年5地方组织法6颁布前夕。纵观建国初期直到1979年5地方组织法6颁布前的三十年立法制度史,不难发现,虽然这一时期的立法权限体制发生了很大变化,但从宪法和组织法及其他法律的规定来看,都具有一个特点,即对立法制度的规定极为笼统、零散,主要是对各立法主体立法权力的授予,而对立法权限的划分或立法程序极少规定。2.宪法和组织法程序化规定阶段。这一阶段以1979年五届全国人大二次会议通过的5中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法6的颁布为标志。这一阶段,法律关于立法制度规定的发展有着深刻的社会根源,即0之后对于民主与法制的重新认识和强调。1979年5地方组织法6赋予了省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定和颁布地方性法规的权力,而且对议案的提出、审议、通过、撤销及其处理首次进行了规范。1982年公布施行的5中华人民共和国全国人民代表大会组织法6和现行宪法吸收了这些成果,奠定了中央与地方分享立法职权的宪法基础,并初步建立起了法律法规监督体系。根据1982年现行宪法的规定,全国人大有权修改宪法并监督宪法的实施,制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律。全国人大常委会有权解释宪法、监督宪法的实施,制定和修改除基本法律以外的其他法律,对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,解释法律,撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,撤销地方国家机关制定的同宪法、法律以及行政法规相抵触的地方性法规和决议。国务院有权制定行政法规,改变或者撤销各部、各委员会的不适当的命令、指示和规章;省级人大及其常委会有权制定地方性法规,民族自治地方的人大有权制定自治条例和单行条例。为了适应经济、社会对立法的需求,1986年第二次修改的5地方组织法6进一步授予了省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人大及其常委会制定地方性法规的权力。至此,我国的立法权限体制基本建立起来。在这一阶段,立法制度具有以下几个方面的特点:(1)立法主体范围扩大,中央一级有全国人大及其常委会、国务院;地方一级有省级人大及其常委会、人民政府,较大的市和省会市的人大及其常委会;(2)开始从程序方面规范立法活动;(3)初步建立起立法监督体系。3.单行法律或法规规定阶段。80年代后期,关于程序的研究引起人们的广泛关注。学术界普遍认为,程序不仅具有工具性价值,更重要的是,它自身还具有促进民主、保障人权的功能。在这一思潮的推动下促成了80年代后期的三个典型的程序性法律的诞生,即1989年5中华人民共和国全国人民代表大会议事规则6、1987年5中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则6和1987年5行政法规制定程序暂行条例6。前两个议事规则都以专章的形式对议案的提出和审议作出了规定,使立法制度具有了操作性。5行政法规制定程序暂行条例6是我国第一个关于立法制度的单行法规,根据这一具有行政法规效力的法律性文件,国务院部分组成部门和一些有规章制定权的地方政府根据该条例制定了规章制定程序。同时,伴随着80年代后期地方性法规的大量涌现,各地普遍感到明确地方性法规的立法程序对于提高地方性立法质量的意义,各地相继制定了规范地方立法活动的程序法。如山东省人大常委会于1989年制定的5关于地方性法规制定程序的规定6,河北省人大常委会于1988年制定的5河北省地方性法规规程6。据统计,截止到1987年底,全国已有24个省、自治区、直辖市对地方性法规的制定程序作了具体规定。还有一些省,在关于人大或人大常委会议事规程的地方性法规中亦对此作了规定,如1990年5上海市人民代表大会议事规则6[1](P187)193)。此外,1990年国务院还了5法规规章备案规定6及国务院办公厅了5关于贯彻实施3法规规章备案规定4的通知6。这一阶段立法制度在确认现存立法权限体制的基础上,突出的特点在于从注重立法的数量到注重立法的质量,偏重于从程序方面规范立法活动,立法活动的规范化、制度化大大向前迈了一步。4.法典化阶段。这个阶段以5中华人民共和国立法法6的制定和颁布为标志。十五大报告提出的、由现行宪法第三次修正案所确认的依法治国方略为5立法法6的产生提供了宏观背景。正如学者袁宏曙所说:现在制定立法法是一个比较恰当的时机。因为我们正在贯彻依法治国方略,制定法律、行政法规、规章等任务都十分繁重,立法法不出台,很多重要的立法问题无法可依,显然不利于我国社会主义法律体系的完善和建设社会主义法治国家的进程。0[2]同时,随意社会主义法制化进程的进一步加快,我国立法制度也得到了进一步完善,当然,也暴露出我国立法制度分散、不统一的弊端。这一方面,为制定统一的立法法提供了宝贵经验;另一方面,又为统一的立法法的尽快出台提出了现实必要性。正是在这样的背景下,5中华人民共和国立法法6诞生了。5立法法6以宪法为依据,总结了二十多年的经验,对立法活动应当遵循的基本原则、各种法律法规的制定程序、适用规则及立法监督等作了系统的规定,在一定程度上实现了立法活动本身的全面规范化、制度化。

5立法法6是关于国家立法制度的基本法律,它的制定和实施,是中国立法乃至整个法制建设的重大成就,将对我国推进依法治国、建设社会主义法治国家产生积极而深远的影响。1.5立法法6的公布和实施,是健全社会主义法制的重要内容。按照法律规定的内容的不同,法可分为实体法和程序法两类。在我国传统的法制建设中,存在着重实体轻程序的倾向,对程序基本上持一种工具主义的立场,程序虚无主义在法律实务领域滋生蔓延,程序工具主义得到整个法学界的自觉认同和系统论证[3]。80年代末以来,由于研究的深入及受法制发达国家以程序控制权力倾向的影响,这种状况得到根本性转变,程序被认为有其自成体系的程序组成要素,自身的价值判断标准和独特的法治功能,独立的程序权利义务和程序法律后果0[4]。这种观念的转变反映到立法中,就是程序性法制建设的加强,司法领域三大诉讼法的问世自不必说,在行政领域,5行政法规制定程序暂行条例6、5专利法6、5治安管理处罚条例6等以程序规定为主要内容的法律法规的颁布就是明证。在立法领域,虽有前述法律法规进行规范,但这些法律法规的规定或过于原则或不具有普适性。因此,制定和颁布5立法法6是健全社会主义法制的重要内容。2.5立法法6规范了立法程序,有利于提高立法质量。法律在社会生活中的作用如何,在一定程度上取决于法律本身的质量。学术界普遍认为,中国法制实践中有法不依、执法不严、违法不究的问题在很大程度上同中国立法的先天不足、所立之法的质量有明显问题有着直接的联系。科学的立法程序是保证立法质量的极为重要的外部设备,是立法科学化的保障0[1](P102)。缺乏程序要件的法制是难以协调进行的,硬要推进之,则极易与古代法家的严刑峻法同构化。其结果往往是-治法.存,法治亡。因此,程序应当成为中国今后法制建设乃至社会发展一个真正的焦点。0[5]民主与法治已成为现代社会的普遍追求,良法之治0成为人们的共同愿望,而制定出反映客观规律和人们意志的良法正是立法程序化的价值所在。因为要使法律既反映人民的利益和愿望,又符合客观实际和客观规律,必须设置科学、民主、公正或正当的立法程序0[6]。5立法法6作为以程序性规定为主的法律,为科学立法提供了保障。3.5立法法6划分了立法权限,有利于维护法制的统一和尊严。法出多门0是我国立法制度的突出特点。立法主体多元化及立法权限的模糊不清,导致了立法中的不少混乱现象,如立法上的越权或不尽职守现象、法律法规规章之间的冲突以及不同程度地不顾整体利益而为部门、地方争局部利益的倾向等等。因此,有学者从现代宪政理论的高度,分析了立法权限划分不当的危害:一是可能出现中央过分集权或者地方过分分权的状况,从而会对国家的稳定和社会的发展带来损害;二是造成政治体制结构失衡和政治权力行使失控,给管理造成混乱,阻碍社会进步,甚至引发社会动乱;三是会对立法造成损害,出现立法无序,如越权立法、重复立法、立法懈怠等现象,导致法律体系的混乱和法律难以实施[7]。5立法法6在规范立法程序的同时,对立法权限也进行了划分。不仅如此,在5立法法6总则中,还明确地把立法应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严0作为一项基本原则确立下来,这些都是治乱0的重要举措。4.5立法法6的公布实施有利于统一立法学的基本理论,推动我国立法理论和实践的发展。改革开放以来,全国人大及其常委会审议通过了370多件法律和有关法律问题的决定,国务院制定行政法规700多件,地方人大及其常委会制定地方性法规6000多件[8]。立法实践的深入发展必然要求与之相适应的立法理论问世。然而在5立法法6颁布以前,我国的立法研究偏重于不同时空中的立法实务,追踪述说立法机关、程序、技术等,实务多于价值判断,经验记述多于理性抽象,为数不多的立法学著作在基本理论方面也是各执一词、莫衷一是,如对立法0一词的界定、对立法体制与立法权限体制的把握。5立法法6的颁布为我们加强对立法学的研究提供了一条基线,有利于统一立法学的基本理论,进而对立法实践予以理论指导。

立法法6实现了立法制度的法典化,推动了立法制度的新发展。同以往有关规范立法的法律法规相比,其对我国立法制度的新发展主要表现在:1.充实了程序性规范,增强了立法的民主性。一部好的法律应当具有可操作性。5立法法6主要是一部关于立法活动的程序性法律,它从立法应遵循的基本原则到议案的提出、审议、法律草案的表决及法律的公布与备案都作了较强的程序性规定,对于规范立法行为,提高立法质量具有重要意义。更为重要的是,在5立法法6所规定的程序中,第一次明确地规定了立法所应采取的民主形式,即立法主体在立法时,应当采取座谈、论证、听证等形式,让老百姓有广泛参与立法的机会。在这些民主形式中,最重要、最有效的途径是听证。与座谈、论证不同,它要求必须把老百姓的意见记录下来,采纳与否都要给予反馈;它有严格的规则,比座谈、论证更规范、更有效。立法的民主化是实现国家民主政治、保证公民充分行使民主权利的重要组成部分,让老百姓参与立法是提高其法律素质、保证法律得到自觉认同和遵守的重要途径。2.根据实际需要,扩大了立法主体的范围。中央一级主要是确认了军事领导机关的立法权,使实践中存在的军事立法权获得了法律依据。5立法法6第93条明确规定了享有军事法规规章制定权的立法主体及其权限范围。我国军事机关制定军事法规规章的历史可以追溯到革命根据地的初创时期。战争年代,中央军委及其总部不仅制定了许多规范军事活动和军人行为的军事法规,而且还行使政权机关的立法职权,制定了一些在革命根据地普遍适用的重要法律。1949年2月,中共中央在5关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示6中明确肯定了新中国成立之前人民解放军的各种纲领、法律、条例、决议的法律地位。新中国成立后的五十年中,中央军委总部、军兵种、军区一直在行使军事法规和军事规章的制定权,制定了数以百计的军事法规和数以千计的军事规章。这些军事法规、军事规章贯彻了宪法和法律确立的关于国防和武装力量建设的基本原则和基本制度,对于促进和保障军队的革命化、现代化、正规化建设发挥了重要作用。5立法法6对军事立法权的规定,一方面是对军事立法这一长期存在的不应回避的客观事实的确认;另一方面是依法治国的必然要求。5立法法6作为规范立法活动、确立立法制度的基本法律,应当具有涵盖性,理应对各级各类立法活动作出规定。在地方,规定了经济特区权力机关的立法权。这里所指的经济特区立法是从立法主体角度而言的,即经济特区所在地的市人大及其常委会制定、修改、废止法规规章的活动。5立法法6颁布之前,经济特区立法以授权立法的形式存在,自从1992年深圳市首次行使立法权,1994年、1995年全国人大常委会又先后授予了厦门市、珠海市及汕头市的人大及其常委会制定法规的权力。但是,全国人大常委会的这种个别授权方式显然不能满足经济特区在改革开放中对立法的迫切要求。5立法法6对经济特区立法权的规定,既可以减少全国人大常委会的负担,又可以满足特区的立法需求,适应了形势的发展。3.对地方立法权、行政立法权给予了一定的制约,加强了对公民权利的保护。由于立法法颁布之前的有关规范立法活动的法律法规没有明确的立法权限划分,造成立法特别是地方立法和行政立法的随意性很大,主要表现在:(1)必须由法律设定的限制和剥夺公民人身自由、政治权利及财产权等基本权利的行为,却被行政规章、地方性法规甚至其它规范性文件广泛设定着,广泛存在着乱收费、乱处罚、乱摊派、乱许可以及限制或者剥夺公民的财产权和人身权等基本权利的现象。(2)不同程度地存在着不顾国家整体利益而为部门、地方争局部利益的倾向。为了克服这些缺陷,5立法法6采取了以下措施:(1)以明文列举的方式规定了各立法主体的权限,特别是规定关于犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、对非国有财产的征收等关于公民基本权利的事项只能由全国人大及其常委会行使,剥夺了其他立法主体在这些事项上的立法权。(2)规定列入全国人大或人大常委会会议议程的法律案,由法律委员会最后进行统一审议;行政法规由国务院统一起草;地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告及草案修改稿。5立法法6所采取的这些措施有利于防止部门保护主义,防止对公民基本权利的侵犯。4.增加了法规规章之间的冲突裁决机制,完善了立法监督制度。法律法规规章之间的矛盾和冲突是我国法出多门所带来的弊端之一,破坏了社会主义法制的统一,也给法的适用和遵守带来了困难。5立法法6关于冲突裁决机制的设定为法的适用和清理提供了依据。法的适用规则包括两个方面:一是同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章、特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。二是除了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益,实行不溯及既往的原则。关于法律法规规章之间的矛盾冲突,根据两种不同情形可以采取两种不同的解决方法:一是不同效力等级的法律、法规、规章之间的冲突,应根据改变或撤销规则来解决;二是对于同等效力的地方性法规、规章之间的矛盾冲突,应通过冲突裁决机制作出裁决。为消除矛盾,维护法制统一,5立法法6对冲突裁决机制及改变与撤销规则的运行和行使都作了操作性较强的规定,为立法监督提供了基本法律依据。

毫不夸张地说,从一国立法制度的完善程度,便可窥见其民主政治建设的范围和进程0[9](P15),因为一国立法制度的水准总是同一定的历史条件和国情相适应的。目前,我国正处于社会变革时期,要等立法法十分成熟以后再出台显然不可能,已出台的5立法法6不可避免地存在着不足之处。我们相信,5立法法6必将在实践中随着我国经济政治体制的逐步完善而进一步完善。