新宪法的立法体制探索

本文作者：高克明

我国新宪法颁布以来,法学界对于它所规定的立法体制有不同的看法,有的认为是一级立法体制,有的认为是两级立法体制,还有的认为是多级立法体制或者是多层次立法体制。《人民日报》曾于1983年8月19日第五版报道过这些看法,并认为一级立法体制和两级立法体制看法分歧的焦点在于如何看待地方性法规。我认为这些看法都有一定道理,都从不同角度说明了我国新宪法是具有中国特色的新的立法体制的体现。

法是由国家制定或认可,体现统治阶级意志,由国家强制力保证实施的行为规范的总和。这个“总和”,按照现行宪法规定,应该包括宪法、‘基本法律、其他法律、行政法规、地方性法规、民族自治条例和单行条例。直接制定和拟定这些法的规范性文件的机关,包括全国人大和全国人大常委会,[II务院,省、直辖市和民族自治地方的权力机关。如果因此得出结论,我国实行的是中央和地方两级立法体制,或者是中央权力机关、行政机关、省级地方权力机关、民族自治机关多级或多层次立法体制,那么,这些看法是着眼于有权做具体立法工作、拟定法的规范性文件的国家机关,认为什么机关能够拟定出法的规范性文件,什么机关就有立法权。我认为这种看法只是看到了事物的一个方面。另一个方面,甚至是主要方面,还需要进一步研究立法权的标志。所谓立法权,大家公认是指国家立法机关制定、修改或废止法律和确定其他法的规范性文件的权力。我认为立法权的标志主要的不是表现为拟定法的规范性文件的是哪些机关,而是表现为能够最终确立或废止法的规范性文件的权力。正因为如此,新宪法才在第五十八条中明确规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”除此之外,没有任何条款规定其他任何机关可以“行使国家立法权”。全国人大和全国人大常委会行使国家立法权,并不独揽国家的一切立法工作,不包办一切法的规范性文件的制定,而是实行原则性与灵活性相结合,直接行使立法权与授权性行使立法权相结合的办法。从直接行使立法权来看,全p劝人大修改宪法、制定和修改签本法律,不受任何机关干涉,直接表现出最高权力,全国人大常委会制定和修改除应当由一全国人大制定的法律以外的其他法律,不需要呈报其他机关审批或备案就直接产生效力。从授权性行使立法权来看,虽然宪法条文没有“授权”或“授权性”的字眼,更没有说由谁来授权,但是,宪法是全国人大制定和修改的,宪法规定的各种职权都是由全国人民代表大会代表全国各族人民的意志和利益授予的。我国是十亿人口的大国,各地区、各民族的具体情况千差万别,如果具体的立法工作统统集中在最高国家权力机关,就不能发挥和调动地方的积极性,就会统得过死,照顾不了各地区、各民族的许多特点,不能及时制定有关的法规和条例,不利于社会主义现代化建设。另一方面,立法权需要统一、集中,避免法出多门、各自为法。所以,立法大权由最高国家权力机关统一掌握,具体的立法工作则大量地划分出来,授权给最高国家行政机关、省、直辖市和民族自治地方的权力机关去做,由最高国家权力机关总把关,实行监督,’拥有撤销权。具体表现是:

一、国务院根据宪法和法律可以制定行政法规,决定和命令;全国人大常委会则有权撤销其与宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。

二、省、直辖市人民代表大会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规,但必须报全国人大常委会备案,全国人大常委会亦有撤销权。

三、民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化的特点可以制定自治条例和单行条例,但自治区的自治条例和单行条例,必须报全国人大常委会批准后才生效,全国人大常委会拥有撤销权;自治州、自治县制定的自治条例和单行条例,必须报省或者自治区的人大常委会批准后生效,并报全国人大常委会备案。从以上分析中,我认为可以得出结论:我国最终确立或废止法的规范性文件的权力,只属于最高国家权力机关,即全国人大和全国人大常委会。从立法权的主要标志来看,我国实行的是一级立法体制。我国现行宪法规定的立法体制是一种具有中国特色的新型的立法体制。它突破了人们一般习惯上理解的那种一级、两级或多级、多层次立法体制的模式。它是从我国现阶段国情出发,以适应社会主义现代化建设需要为目的,总结了过去的经验,研究了各种立法体制,以通常所说的一级立法体制为基础,兼有两级或多层次立法体制的某些特点,不妨称之为中国式的立法体制。如果要说它属于什么级,那就可以说是中国式的一级立法体制。中国式立法体制,与资本主义国家(无论是联邦制或单一制国家)的立法体制比较,有本质的区别,在表现形式上也独具一格,在这里就不多谈了。

中国式立法体制,较之其他社会主义国家立法体制也有显著特色。苏联1936年宪法第三十二条规定:“苏联立法权,专由苏联最高苏维埃行使之。”又在第五十九条中规定:“加盟共和国最高苏维埃为该加盟共和国唯一立法机关。”从这种规定来看,可以说是两级立法体制。所谓“专由”、“唯一”是指联邦中央和加盟共和国各由其最高权力机关行使立法权,不能有第二个立法机关。显然中国式立法体制与苏联的立法体制迥然不同。其他社会主义国家实行的大都也是一级立法体制。例如罗马尼亚宪法第四十二条规定:“大国民议会,即最高国家权力机关,是罗马尼亚社会主义共和国的唯一立法机关。”德意志民主共和国宪法第四十八条规定:“人民议院是德意志民主共和国唯一的立宪和立法机关。”朝鲜民主主义人民共和国宪法第七十三条规定:“只有最高人民会议才能行使立法权。”中国式立法体制则不同,它是在最高国家权力机关中有两个层次即两个立法机关。南斯拉未有自己的特点,实行两级、两院立法体制。由联邦中央与自治共和国、自治省两级立法,而联邦议会中的两院,共和国和省院都具有一定范围内的平行式的立法权。我国最高权力机关不是两院,全国人大和全国人大常委会的立法权也不是平行分工,而是全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。”这与南斯拉夫的两院立法也是显然不同的。中国式立法体制的特色,是在长期革命和建设实践中逐步创造出来的,它不依赖于任何模式。回顾建国初期,起临时宪法作用的《共同纲领》,由于其特殊的历史条件,缺乏经验,对于立法体制,未作’明确规定。在实践中,是全国政协(临时代行全国人大职权)、中央人民政府委员会、大行政区都有立法权。1954年宪法,在总结建国初期法制建设经验的基础上,仿效了一些社会主义国家的办法,采用了,’g佳一的立法机关”的模式,把立法权集中在全国人民代表大会,同时规定全国人大常委会有权制定法令;国务院可以规定行政措施、决议命令,地方人大可以通过和决议;民族自治机关可以制定自治条例和单行条例。新宪法以54年宪法为基础,总结了三十多年来法制建设经验,特别是总结了党的十一届三中全会以来法制改革的经验,规定了新的立法体制,打破了“唯一立法机关”的框框,既不同于苏联式的两级立法,又相异于南斯拉夫的两院立法,也区别于罗马尼亚、民主德国、朝鲜等国的一级立法,而是规定全国人大和全国人大常委会行使国家立法权,开创了社会主义国家最高权力机关的常设机关拥有立法权的先例。并且,对于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定,无论在权限上、称谓上、彼此之间的关系上都规定得十分鲜明、确切和恰当,既符合现阶段我国国情,又适应今后发展的需要,内容的科学性和条文的规范性都是很好的。