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地方立法价值选择研究

摘要:在现今中国立法体系中,地方立法有着举足轻重的地位,其最终所形成的法律文本反映着当地立法机关对法律创设、实施过程、权利义务分配的价值追求和判断,担负着为地方政治、经济、文化建设制定标准的使命。地方立法工作是否科学、民主、准确以及地方立法质量的优良对中国法治建设影响深远,所以地方立法必须严格按照理性的立法规则来指引,从而实现一部地方性法规能真正追求公平、正义的社会理想和社会目的。

关键词:地方立法;评估;价值

一、我国地方立法后评估制度现状分析

我国的地方立法后评估制度于2004年正式确立,在实践过程中,已有十几个省、市制定了适用当地的立法后评估规定、立法后评估细则等法律规范性文件,试图通过制定一系列相关技术性较强的评估标准来引导和提升地方立法的质量水准。但是由于中央统一领导下的两级立法体系对地方立法权限的限制存在着一些严格和苛刻,地方权力机关仅能停留在有限的地方性事务立法权限上进行立法,涉及地方管理事项较多,对可能触碰刑法、立法法等地方立法权限边界则很少进行探索和创新,所以地方立法后评估的空间也在一定程度上受到挤压。根据所掌握的数据来看,我国地方立法后评估目前基本由以人大常委会为主导的法规评估型和以政府为主导的规章评估型组成。同时,我国还尚未形成适用各地方统一的、完备的、科学的地方立法后评估指标体系和地方立法后评估技术参数,各地方的立法后评估指标体系因为评估主体所选择设定的评估价值指标不同而有所不同。由于更加完善、客观的地方立法评估标准体系没有建立就会导致评估标准难以进行定量化分析,同一标准最后往往出现了不同的内涵,缺乏稳定性。[1]所以在实践中,各地方评估后活动发展并不平衡,评估过程中对标准的运用也不一致,除了以上海为代表的人大常委会为主导的法规评估型和以广东省为代表的政府为主导的规章评估型,还有针对个案所进行的地方性法规评估。另外,各地方所制定的立法后评估制度也大多是立足于本地经济发展现状、文化民族特色,大多是参照立法法针对当地法律文件中的条文进行位阶性、框架性、逻辑性、技术参数的评估。以包头市东河区人大常委会2016年8月1日开展的《包头市城乡规划条例》立法后评估为例,其评估的内容中就包括“条例”的有关法条规定是否符合内蒙古自治区实际、是否具有地方特色;“条例”有关条文是否存在与现行法律、行政法规以及国家有关政策的规定不一致的问题;“条例”修改或者废止的建议等内容。这种评估制度虽符合实际,但这种评估体系并不能全面反映出当地立法中的实用性和具体操作性,照搬照抄多,模糊性强、针对性少,导致各地各层级重复立法后评估现象频繁。[2]最后,我国立法后评估程序还不十分完善和规范,由于立法后评估一定是对已经生效的法律性文件进行评估,其必然应由很多客观标准、具体步骤、实践环节等构成,从而才能保障法律、法规真正实现立法者想要追求并达到的预期效果。但是,根据所掌握的数据来看,国家机关主导型立法后评估缺少社会大众民意的数据统计,仅停留在内部评估层面,影响评估结果的公正性;社会主导型立法后评估往往缺少相应的公众启动议程、评议平台和途径等。[3]

二、国外地方立法评估制度现状分析

立法后评估制度在国外相关立法理论和实践中已相对成熟,其最早产生于美国科罗拉多州的“日落法”,这一法律文件明确当地法律性文件的评估日期,该日期一到,这一法律性文件就需要得到立法机关的再次批准,如批准不通过,法律性文件便会失效,由此开创了立法后评估制度。当然这一制度最初采用的是政府绩效预算评估模式,后又逐渐演变成SMART模式,即采用明确的、可评价的、现实的、有时限性的综合标准来考核立法的质量,近几年美国立法后评估制度还引入了5E标准,重视和推崇公民满意度标准。随后英国、德国、韩国等国纷纷效仿并在本国相继展开有关公共政策法律实施效果的评估活动,以期对其立法目标的实现状况、法律执法成本等内容进行定期评价来考核立法质量,进行进一步修改和完善。例如,在英国,国家审计署运用3ES标准对法案的实施情况进行考核,3ES和美国的5E标准很相近,二者都关注法律的预期效果与实际实施效果之间的比例关系,尽可能通过量化手段对法律实施过程中的各个阶段进行全面综合评估,当然英国更注重环境和企业评价态度。在德国,立法后评估更强调过程性评价,涵盖事先评估、事中抽样跟踪评估、事后评估等阶段,其中对事后评估又采取了成本效益效应、规范可接受性标准进行考核,这样在肯定法律法规积极作用的同时又注重了法律法规的实施效果和对社会所产生的副作用,从而提高德国地方立法成本的利用率。在日本,立法后评估着重于人民大众的满意程度,选出民众息息相关的条款进行评估,标准立足于社会生活现状中的都市基础设备、垃圾废品再利用、老年化等11个领域229个评估指标,对地方法律实施中效果进行评估,来决定法律文件或法条的修改、废止。与国外立法后评估制度相比,我国在理论与实践方面都略显单薄,评估标准差距也很大。所以,有必要在实践中结合经验教训,进行积极探索,借鉴国外立法后评估制度,构建我国地方立法后评估标准体系。

三、我国地方立法评估制度价值选择

关于我国地方立法评估制度价值选择的相关解读较多,吉敏丽、李浩栋认为我国地方立法评估制度必须有明确的定位,评估启动的主体要做到权威性和法定性,工作职责明确和义务具体,只有这样评估活动才能够顺畅,评估结果才能有效应用。同时,立法评估应当立足人们生活的各个方面,积极与司法、执法、守法相联系,评估对象选择要有针对性和侧重性。[3]汪劲认为可持续发展评估指标体系应尽可能地细分指标,因为地方立法只有经过立法评估才能保证质量,实践中更易操作,相关权利得以更多保障。[4]刘惠荣、李鸿飞认为我国立法评估制度还处于初期摸索阶段,但是在行政管理领域中相关的政策评估理论、评估规则操作细则已比较完善,特别是政府执法部门工作人员绩能、绩效评估模式对地方立法评估制度价值和位阶定位有着很好的借鉴作用。同时,立法评估主体可以在基础标准之下直接设定符合地方特色、经济发展水平的修正计算公式或者修正系数赋予立法评估制度灵活、科学的特性,通过动态修正计算公式对平衡计分卡进行计算和校对,最终依据科学的计算结果对所考核的法律性文件进行分类和总结。本文结合上述国外和国内前辈经验,对我国地方立法后评估标准价值选择进行探究。首先,地方立法后评估制度要考量地方立法的合法性价值,此价值应拥有一票否决权,评估主体应按照宪法、立法法所确立的原则审查地方性法律文件的立法权限,如犯罪、刑罚税种设立只能有法律规定,地方立法不能涉及;要审查地方立法制定程序,如地方立法必须进行法律案的提案、法律草案、表决、公布等阶段才能最终形成法律性文件;审查法律位阶,如发生抵触,地方性立法即为无效,因为地方人大、地方人大常委会立法虽然是地方创设性立法,但其立法基础仍然是宪法、法律,同样地方规章的立法基础也必须是法律、行政法规、地方性法规;审查法律文本实施效果和民众满意度,如地方法律文本条文中所表述的内容不允许随意赋予、扩大权力机关和行政机关职权、取消或限制公民所本应享有的权利、增加公民义务。总之,地方性立法在实体上、程序上只有通过合法性审查,判断地方立法的合法与否后才能继续对其他评价标准进行分析。其次,地方立法后评估制度要考量地方立法的合理性价值,此价值侧重于地方性法律文件是否公平对待,当然在这个价值之下,允许个别地方特别是少数民族自治地方可以针对当地特色、各民族构成进行个别的合理差别对待,给予社会中弱势群体的特殊保护,尽可能做到大同小异,各级行政级别的省市之间可以存在立法后评估的差异性,对不同主体之间的需求进行法律区分;此价值侧重于地方立法和立法后评估应当充分考虑法律的预期效果与实际实施效果之间的比例关系,要关注立法成本投入与社会产出效益之间的良性发展关系,尽可能通过量化手段对法律实施效果进行全面综合评估,选择一种对公民正当合法权利损害最小的法律规制方式,通过增加民生评估标准来考核法律性文件的质量;此价值侧重于地方立法后评估要进行动态监测,促使地方性法律文件符合公序良俗,加大立法评估中过程性评价的比重,通过环节打分、网络互动进行及时反馈,来考核地方性法律文本之间的正义性、协调性,对法律文件中内容相左或含糊不清的条文及时进行修订、废除,在体现一个地区地方性法规、规章地方特色的同时还要保障当地立法体系的内部统一,要缩短基层立法评估期限,对已确立的立法后评估标准及时更新,提高我国地方立法成本的利用率。最后,地方立法后评估制度要考量地方立法的自我服务性价值,我国很多少数民族自治地方在确立地方立法后评估标准时切勿盲目照抄照搬国外标准,在不违背宪法、立法法的法律原则基础上,设定有地方特色、民族特色等针对性评估标准。同时对设区市城乡建设、管理等方面的地方立法后评估制度也应立足于人民大众对市政基础设施建设的满意程度,并统一纳入城市公共空间秩序管理的相关法律体系中,综合对这类地方性法律文件实施的效果进行评价,来决定该法律文件或法条的修改、废止。除此之外,基层立法要增加民生评估标准来考核法律性文件的质量,评估期限缩短,对已确立的立法后评估标准及时进行更新。可以借鉴英国,关注地方法律文本的预期效果与专家学者认定结果、民众网络评级之间的比例关系,尽可能通过相关大数据的具体量化来对地方性法律文件的效果进行多维化、多角度的全面综合评估,当然立法和立法后评估要以社会效果性为核心,引导立法者在制定地方性法律文件时进行预期投入与实际产出的衡量。可以借鉴德国,确立立法评估的过程性评价,明确成本———效益原则,在事先评估、事中抽样跟踪评估、事后评估等阶段重点考核地方立法对社会、经济、民生所产生的副作用,提高我国地方立法成本的利用率。

〔参考文献〕

[1]王艳态.地方立法后评估标准问题研究[D].昆明:昆明理工大学,2015:8-11.

[2]姜述弢.地方立法后评估制度的法治化及对策[J].学术交流,2016(4):88.

[3]吉敏丽,李浩栋.论地方立法质量跟踪评估的启动机制[J].云南大学学报法学版,2011(3):28.

[4]汪劲.从方法论视角对地方立法可持续发展之评估:以北京市地方立法为例[J].法学杂志,2007(3):78.

作者:郭晓岚 单位:包头师范学院

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