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行政立法评估主体研究

一、行政立法后评估主体的确立标准

行政立法后评估主体的确立标准并非单一,根据不同的标准可确立,后评估主体也有所不同。首先,根据后评估主体是否由法律、法规、规章明确规定,可分为法定的后评估主体和非法定的评估主体。法定的后评估主体,顾名思义就是法律、法规、规章明确规定享有评估权的主体,其所提供的评估意见具有法律效力。我国首先将后评估制度最早运用到了行政许可的过程中,实现了行政许可的许可后评估。同时,有学者将法定后评估主体进一步区分为强制性主体和非强制性主体。而非法定的后评估主体完全就基于评估主体的评估,评估的内容也不当然具有法律效力,但随着立法的逐步完善,非法定的后评估主体也可能转化为法定的后评估主体。其次,根据后评估主体的数量,可分为单一后评估主体和多元后评估主体。单一后评估主体就是指单一的评估机关对行政机关立法的实施情况进行评估,最为典型的就是实施机关对行政机关立法进行后评估;而多元后评估主体则表现为评估主体在评估过程能中的一种职责的分工,根据在评估中职责的不同,可将其分为评估单位和参与者。对于如何建构多元行政立法后评估的主体,即评估单位和参与者,将在下文中详述。最后,还有学者确立了其他标准,比如评估单位、程序和效力的差异标准,分为国家评估和社会评估,国家评估将会导致行政立法的立改废,而典型的社会评估比如社会机构评估和专家评估,其评估结论通常只具有参考价值。

二、行政立法后评估主体中评估单位的选择

(一)当前我国评估单位的选择模式。1.选择制定机关担任评估单位的模式由行政法规、规章的制定机关作为评估单位组织评估的优点在于制定机关了解其所制定的行政法规、规章的制定意图、设置目标以及价值取向等信息,能够从根本出发,发现制定的行政法规、规章是否偏离了制定意图。但制定机关担任评估单位也存在明显的弊端,在于制定机关仅从立法意图出发,容易产生先入为主的观念,而不考虑实际的实施情况,对措施的具体施行不了解就断然的作出评估。目前河北省政府就采取制定机关作为评估单位的模式。2.选择实施机关担任评估单位的模式该模式下,因为实施机关是行政法规、规章的实施主体,所以才更容易发现行政法规、规章在实施中所遇到的问题,能够“正中要害”且及时的组织评估,但缺点在于行政法规、规章的实施机关在组织后评估的过程中,通常会基于自身利益的考虑,总想扩大自己的权力,减少自己的责任,难以做到客观公正。我国《许可法》第20条规定的评估主要采纳该模式。3.建立专门机构作为评估单位的模式在《山东省人民政府法制办公室立法后评估办法(征求意见稿)》第5条就提出,要设立一个行政立法后评估的一个由专家、学者、律师等实际工作者组成的评估机构,并且确立了从事法律、经济和立法业务的专家、学者、律师所占的比例。该模式的优点在于可以充分吸收各方的意见,实时有效的组织对行法规、规章的有效评价,可增强评估结果的客观、公正。但存在的问题就在于由于这是一个看似独立的专门机构,但其评估经费、资料等将受制于委托评估的主体或政府法制办,为了评估机构的运转将只考虑委托评估人的利益而不考虑公众的利益。(二)域外评估单位的设置模式。纵观域外实行立法后评估制度的国家中,主要有两种典型的模式确立评估单位,一种是以德国为代表的分散模式,另一种是以英国为代表的集中模式,所谓的分散模式是指联邦政府和州政府的组成部门共同成为评估单位。而集中模式是指由一个专门的立法评估机构作为评估单位统一对立法的实施效果进行评估。在两种模式的比较之下,分散模式的优势在于可将评估的内容、评估责任分摊,有助于提高评估的效率,但弊端也是明显的,正是由于分散,所以才会缺乏统一的标准,评估主体容易主观判断,丧失评估的客观性。而集中模式将评估的主体、内容、责任全都“集中化”,确立统一的评估原则和评估标准,使得评估的结果会更加具有客观性,但作为评估机构的评估的工作量是相当多的,责任也是较为重大。(三)我国评估单位的完善路径。行政立法后评估的目的在于发现行政法规、规章在实施过程中存在的问题,而后给所评估的行政法规、规章一个适当的评价,从而有利于行政法规、规章的完善。笔者认为选择制定机关作为行政立法后评估的评估单位的理由是:其一,制定机关作为评估机关,在对行政立法作出评估以后,能够启动修改程序,对存在问题行政法规、规章进行及时的修正,能够真正的体现后评估的作用。其二,如果选择实施机关作为后评估的评估单位的话,可能会导致虽然行政法规、规章的实施已经存在了问题,但是如果组织评估对其进行修改,将有损实施机关的利益,因此,实施机关不愿意启动后评估程序进行评估。其三,行政法规、规章的制定机关可以调动丰富的人力、物力、财力、信息等资源用于行政立法后评估,能够及时、科学、有效的组织行政立法后评估工作的开展,从而使得行政后评估发挥其效果;最后,根据《我国全面推进依法行政实施纲要》的要求,我国各级人民政府自身也负有提高行政立法质量的责任。

三、行政立法后评估的参与者

行政立法后评估的参与者主要指的是参与行政立法后评估工作,并以自己的名义提出评出意见,供评估单位参考、采纳,从而影响评估结果的主体,主要包括了:行政法规、规章的实际实施机关、。律师、专家、公众等,其中,实施机关以及专家的参与的重要性自然是不言而喻的,下文中,将重点讨论公众参与对于行政立法后评估的重要意义。(一)公众参与行政立法后评估的法理学基础1.公众参与行政立法后评估是人民主权原理的要求卢梭就提出了合法性的源泉、政治权利的根源在于人民,只有人民的意志才是唯一的法律,立法权是主权的核心,立法权属于人民,而且只能属于人民。因此,从他的观点上来看,立法权最能代表“公意”,代表主权。基于立法权的重要性,所以作为主权者的人民有权参与立法,同时也包括了行政立法,不仅可以参与行政法规、规章等行政规范性文件的制定,还应当参与行政立法的后评估工作,这就体现了公众并不是被动的接受行政立法,而是参与其中,充分行使自己的权利,体现主权在民的思想,这也是民主政治的基础,法治的根基。2.公众参与行政立法后评估是实现分配正义的重要途径立法过程是一个利益博弈的过程。为了在立法过程中充分的考量各方利益,实现分配正义,就必须要求参与立法的各利益代表必须要取得平等的法律地位,换而言之,首先应当是均有机会参与立法活动,其次就是在立法过程中,各方利益代表都有权表达意见,享有话语权,正如许章润教授所言:“立法作为分配正义,必须向社会敞开大门,让各方参与分配的策划,协商和厘定,达到最低限度的共识。”因此,行政立法后评估作为行政立法程序的一部分,要想实现行政立法的公平公正,实现行政立法的分配正义,就需要公众对评估工作的积极参与,监督行政法规、规章等行政规范性文件的实施效果,表达自己的看法,以民主化的立法来保障实体的正义,同时以立法的民主化来保障程序的正义,二者的有机结合才能真正的实现分配正义,而行政立法后评估作为行政立法的程序之一,通过公众参与来直接体现程序正义。(二)实现公众参与行政立法后评估的具体举措。1.科学选择参与主体关于参与行政立法后评估公众的选择,通常以利害关系理论为主要依据,即选择参与行政立法后评估的公众,要从受到该项行政立法影响的相关公众中选择,由于兼顾行政成本和效率,不可能让全部受其影响的公众都参与到行政立法后评估的工作中,而应当要选举出代表来参加行政立法后评估工作,但是否任意选出一位利益影响者参与评估工作都能发挥其效果,笔者认为,有的行政立法涉及范围广泛,可能其中有些利害关系人并不关心行政立法对其利益的影响,所以可能会抱着无所谓的态度参与行政立法后评估工作,这样就不能发挥评估的作用。因此,在选择公众代表参与评估的时候,不能仅考虑利害关系这一项标准,还应当参与主体对各行政法规、规章等行政规范性文件的关心程度。2.加快公众参与的法治化进程各国的《行政程序法》中都有关于公众参与行政活动的规范,为了发挥公众参与行政立法后评估的效果,应当尽早出台《行政程序法》,才能给我国的公众参与提供有力的法律保障。同时,还应当修改我国《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等,修成其内容中的一些模糊概念,确立公众参与成为行政立法后评估中的一项必须步骤,避免公众参与行政立法后评估的任意、盲目和原则。3.建立行政立法后评估中公众参与的意见反馈机制有学者提出,公众参与行政立法后评估应当是全过程的参与,其中包括了行政立法后评估的动议、参与评估的具体实施过程以及最终的意见信息反馈。如果不建立行政立法后评估的公众参与意见反馈机制的话,那么公众参与整个行政立法后评估的工作将只是“走过场”,这就导致了评估单位在公众参与之前对评估的结果其实早已定夺,那么公众参与行政立法后评估将不会对评估行政法规、规章等行政规范性文件产生实质的影响,这样的参与无疑导致资源的浪费,违背了行政立法后评估制度设立的初衷,因此,必须要建立行政立法后评估公众参与的意见反馈机制,对公众的评估意见进行收集、归纳、整理,然后明确反馈给公众,反馈的形式可以多样,包括直接反馈、通过召开新闻发布会的形式范阔或者通过报纸、公告栏或者互联网的形式反馈,这样才能体现公众在行政立法后评估中的价值,提升公众参与行政立法后评估的积极性。

参考文献:

[1]张禹.立法后评估主体制度刍议——以地方行政立法后评估为范本.行政法学研究.2008(3).

[2]陈建平.行政立法后评估的标准.行政与法.2008(7).[3]卢梭.社会契约论.商务印书馆.2011.

[4]胡峻.行政立法后评估中的公众参与.云南行政学院学报.2009(5).

作者:陈俊琦 单位:苏州大学

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