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综合实验区立法机制论文

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一、平潭综合实验区的立法机制特色及探讨意义

1.平潭综合实验区的立法机制特色

想要探究平潭综合实验区的立法机制特征,首先就应探究平潭综合实验区自身拥有哪些特征。

(1)实验与试验的区别

其实细心的人不难发现,以往我国在设立经济特区时使用的是“试验”区,而唯独这次平潭综合实验区使用的字眼是“实验”区。媒体的报道一直将二者不加区分混为一谈,笔者认为这是错误的做法,实验与试验二词虽然在一般表述或某些语境下可以相互替换,但在此处却是不能相互替换的。认真研究在2011年12月国家发改委发布《平潭综合实验区总体规划》,“试验”一词仅《平潭综合实验区总体规划》中出现了两次,其余均为“实验”。这就令人意识到在《平潭综合实验区总体规划》中将“实验”与“试验”区别对待。接着看下出现次数较少的“试验”二字,其中一次便是《平潭综合实验区总体规划》对“先行先试,大胆创新”的解释:“围绕深化两岸交流合作,在开发规划、经营管理、利益共享等方面先行试验,创新经济、社会、行政等管理制度,探索两岸合作新模式。”这是最为权威的对平潭综合实验区发展原则之一“先行先试”的解释。不难看出,此句中出现的“试验”是对先行先试的解释,而“先行先试”一词根据据开篇的论述即为实验区核心价值理念之一。因此笔者在此大胆地做一总结:在平潭综合实验区相关的用词中,具有两岸特色的“试验”才是“先行先试”,才能成为“实验”区。

(2)法域之冲突

在以上的“实验”与“试验”区别的论述中,可以看出平潭综合实验区的设立特征之一乃是为了促进海峡两岸合作交流,是国家对台政策实践的首发站,其设立意义更加深远更为宏观。而不仅仅像之前国家设立的其他试验区,成立仅为了本地区经济发展和建设而申请设立。身为准法学人,在看待平潭综合实验区这一问题中,应当意识平潭综合实验区是具有“两岸交流”为特色的对台政策落实的重要之地,平潭综合实验区的法律构建方面同样也具有“两岸交流”特色,从而促进海峡两岸合作交流、祖国统一。但同样应意识到,不仅在文化交流方面海峡两岸存在着一定的差异,在法律方面海峡两岸也存在着一定的差异。最显著的便是两岸法域之不同。犹如我国香港和澳门特区,“一国两制”方针之下,两个不同的法域在交流碰撞中必定会呈现一些不一样的火花。这些火花有利也有弊。其正面效应便是可以相互借鉴,在彼此的交流中得到不一样的启发,使得正面效应最大化。而负面效应则是两个法域间多多少少都会有不尽相同的地方,需要调节交流,寻找适当的道路使二者趋于一致化。而平潭综合实验区的建立正是符合了这样的需要,成为我国对台政策的先行实验田。我国是个法制社会,毫无疑问,一切的言行都应在法律的基础之上完成。因此平潭综合实验区则成为了两大法域相互交流、调节、发挥正面效应最大化的首要选择平台。平潭综合实验区的法制建设同样将成为了具有“两岸交流”特色的先行先试区域。

2.重视研究平潭综合实验区立法机制的意义

(1)平潭综合实验区特殊角色的内在需求

平潭综合实验区的设立有着特殊的背景,因此综合实验区有着自身特殊的角色定位:“两岸人民合作建设、先行先试、科学发展的共同家园。”它的角色定位具有鲜明的两岸交流特色。但正因这样的特殊角色,平潭综合实验区在海峡两岸的交流合作之中担负的责任和历史使命更显巨大。因此平潭综合实验区的法制建设应当勇于扛起责任这面大旗,但同时必须敢于尝试和创新,基于现有的对台政策,适度放宽涉台立法,寻求海峡两岸合作交流、两大法域间产生共鸣、产生最大正能量的最佳途径。

(2)促进海峡两岸稳定交流

海峡两岸的交流合作由于受到一些复杂因素的影响,比如某些人借民主之名恶意宣扬“台独”主张,故海峡两岸的关系发展具有一定的复杂性、不确定性和敏感性。虽然两岸之间的交流合作形成双方共赢的良好局面不可逆转,但仍应对“台独”分子保持高度警惕。为防止不怀好意的台独分子试图歪曲法律从而达到其“法理台独”的阴谋,平潭综合实验区的法制建设应当发挥积极的效应,防止和破解某些阴谋,经得起更多的考验,于此同时促进海峡两岸的交流合作更加稳定地发展。

(3)为国家今后涉台立法提供经验

随着形势的发展,海峡两岸的交流合作不仅仅停留于经济贸易往来方面,像渔业的合作、台胞来闽读书上学、台胞在闽继承等许许多多的事务也正随着两岸密切的交流合作而出现。而中央对涉台的立法等方面暂时缺乏相应经验。作为海峡两岸交流合作的重要桥梁的平潭综合实验区,它的法制建设犹如一片实验田,随着在实验田中辛勤耕作,先行先试,将会累积方方面面的经验,反馈给中央,为今后中央涉台立法提供实际的经验。

(4)为两岸尤其是台商权益提供法律保障

海峡两岸合作交流是互利双赢的。比如平潭综合实验区的建设,使得平潭成为了新闻媒体的焦点,身为平潭的一份子,笔者对此有着切身的体会:家乡的基础设施的大力兴建和扩建给当地百姓带来了交通的便利;有了中央支持,平潭吸引了许多台商加盟,经济水涨船高;家乡父老的思维理念也由之前的较为闭塞转变为接纳新生事物;机遇不断地出现在平潭综合实验区。但是平潭综合实验区仍然存在着一定的不足,例如虽已成为热点话题,且投资建设等方面人人都抢,但对于制度性的建设却缺乏相应的细化和深化,实践探索性的问题鲜有人问津。想要解决这些问题,笔者认为应当加快平潭综合实验区的立法进程,为其提供相应的法律制度保障,明晰责任主体等,使得平潭综合实验区的发展建设更上一层楼。平潭综合实验区的法制建设不仅仅对本地区建设有着促进作用,对台湾同胞也有重要的作用。随着两岸的交流愈发频繁,台湾同胞来大陆的人次将与日俱增,尤其台商同胞在大陆地区易于产生法律关系,而平潭综合实验区作为两岸交流的桥梁,其法律制度的诞生对于台商的合法权益的保护更加重要。

二、平潭综合实验区立法机制存在的一些问题

1.法域冲突问题

不久的将来,海峡两岸将在以平潭综合实验区建立更加密切频繁的交流合作关系。这固然能带来数不胜数的正面效应,但应当警惕一些漏洞可能被不法分子所利用。而这些漏洞可能就存在于两岸交流的法律之中。俗话说,苍蝇不叮无缝的蛋。那么,就应当更努力地将海峡两岸的法律交流和中央乃至作为两岸交流的首要选择的平潭综合实验区的立法进行未雨绸缪,让不法分子无从下手。认真分析海峡两岸的法律交流,就会发现存在许多深层的问题。最为突出的便是上文提及过的法域的冲突问题。其产生的原因主要是两大法域的不同,因人员的来往、经济合作、社会文化交流日益密切而产生的相关法律问题。其主要的表现形式是因法律内容差异引起的管辖冲突和法律适用的冲突。其实解决区际法域冲突在我国也有前例可循,即香港和澳门回归的同时也伴随有法域冲突问题。但不同的是涉台法域冲突带有高度的政治敏感性。有些学者也提出,像美国这样的联邦制国家,其各个州都有不同的立法,相应的也会因法律内容的差异而产生冲突问题,美国的解决方式是出台像《统一商法典》等这样的统一法典,以解决争端,因此我国也可借鉴其一些可取之处。但笔者认为,我国不是联邦制国家,而是单一制的国家。在联邦制国家中,虽然各州间可能存在因法律内容不同而产生冲突,但总的来说联邦制国家的州之间的法律精神、立法宗旨、立法原则等都不存在本质上的差异。而将目光聚焦于两岸的法律,其立法历史是不同的,双方秉承的立法精神和宗旨也存在着一定的差异,因此不能像联邦制国家一般可以颁布统一法典轻松解决。因此大陆更应审慎处理作为先行先试的桥头堡平潭综合实验区的立法问题,维护两岸和平互利的交流合作。

2.立法主体合法问题

平潭综合实验区的立法主体问题其实缺乏相应的法律基础。毫无疑问的是平潭综合实验区的立法一定会涉及诸多海峡两岸的事务问题,而平潭综合实验区不一定享有立法权。《立法法》第8条规定:“下列事项只能制定法律:(一)国家主权的事项;(二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;(四)犯罪和刑罚;(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;(六)对非国有财产的征收;(七)民事基本制度;(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;(九)诉讼和仲裁制度;(十)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”而从平潭综合实验区的发展规划来看,其中许多事务涉及到《立法法》中只能制定法律的范畴。首先,是五个“共同”提倡的是治权是海峡两岸共有,但坚持主权统一。那么该方面涉及到了国家主权事宜,必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。平潭综合实验区吸引台商重要的政策措施之一是有关海关、税收等制度的优惠。在经济方面无疑这些将成为海峡两岸合作的重要一环节。因此平潭综合实验区的相关法律制度应当与之匹配。但从《立法法》第8条可以看出,涉及海关、税收等制度必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定。其次,平潭综合实验区作为海峡两岸交流的桥头堡,将来伴随着两岸人员的往来,必定会产生相应的法律关系,即上文论述的法域问题的冲突,具体表现便是管辖冲突和法律适用的冲突问题。关于此点也非地方法律法规所可以解决的。最后,平潭综合实验区作为先行先试之试点,许多方面应当冲破旧制度的束缚,大胆创新,积极寻求符合海峡两岸合作发展的道路。在如此众多的史无前例的多领域进行合作交流,法律制度的建立自然应当跟进。但法律却有着其相应的稳定性和权威性,不可随意创新突破。因此平潭综合实验区的法律制定想要突破应当获得相应授权。

3.尚缺包容试错的心态

由于现今的时代变迁,信息透明度非常高,我国许多政策的实施都有几十亿双的国内外眼睛在共同关注。当然这是件好事,说明我国的综合国力的世界影响力越来越强,国内民众越来越关注时事等正面效应。但凡事总有两面,每个人都有每个人的想法,受到太多的关注,就容易被误读误解。更何况,平潭综合实验区作为先行先试的试点,没有先例经验可循,完全依靠自身摸索创新走出一条适合海峡两岸发展的道路。这是条非常需要勇气和智慧而又充满荆棘的道路。谁也无法保证平潭综合实验区的法律将百分之百地能解决海峡两岸交流中能产生的所有问题,所有的改革和努力创新都有一定的试错可能,因此应当包容这样的试错,看到他们背后的汗水,鼓励他们努力地创新。但遗憾的是,每个人的想法总是不同,笔者认为当前社会暂时尚缺乏这样包容试错心态,它在一定程度上阻碍了地方立法的大胆创新和改革。

三、解决平潭综合实验区法律机制的若干建议

1.平等协商签订协议

目前我国实行“一国两制”,在香港、澳门回归之时法域间的冲突其实已有可循的经验。如香港、澳门提出的区际司法联系包括法律冲突的解决途径便是通过签订区际协议。但应当引起注意的是台湾的区际协议具有高度政治敏感性,需要处理巧妙得当。笔者以浅薄的学识大胆提出假设,认为可适当绕开政治话题,因为毕竟是法律方面的协议,双方可平等协商效仿香港和澳门特区与大陆签订区际协议,从而方便海峡两岸交流与合作。

2.酌情借鉴不同法域间的可取之处

显然,各个法域间无法直接否定其中任何一个法域。台湾的法域也有值得借鉴的地方。这便是在法域冲突之时产生的正面效应之一。应当抓住这个机遇,审视自身的相关法域,大胆分析借鉴,积极摄取对方的精华部分。在此基础上探讨出更加适合大陆的一些法律条文。

3.积极争取全国人大及常委会授权立法

为解决立法主体问题,笔者认为平潭综合实验区应积极争取全国人大及常委会的授权立法。在《立法法》中规定可由地方立法的事项,地方可自主立法,但如上文论述中提及的应由全国人大及其常委会的立法时,地方则不可擅自立法。期间存在着一个问题,相对来说,地方更加地了解自身的发展,在获得授权立法之后,地方立法者才能为本地的发展保驾护航。

4.给予包容,大胆创新

中央应当在政策上给予大力的支持,包容创新改革可能出现的一些偏差,并能从中吸取经验,鼓励地方大胆创新。例如当两岸交流越来越频繁,许多法律问题将会浮现:台湾居民在大陆的医保衔接问题、台湾孩童就学问题等。而台湾的医保制度与大陆存在一定的差异,那么此时就需要法律的创新。也许有些学者会认为笔者的论述多此一举,届时将会有新一轮的政策出台。但要意识到,政策与法律存在着区别,不可相互替换。毫无疑问,政策是法律的补充。政策是灵活多变的,相比之下,法律是权威的,是具有稳定性的,因此上升成为了法律才能更好地保障各方当事人的权益。因此不仅在对平潭综合实验区的政策上应鼓励创新,包容试错,在其立法上更应如此。

5.吸收台湾专业人士参与立法研讨

在平潭综合实验区的立法上,一定有不少直接涉及台湾同胞的权益的内容。为更好地聆听当事人的声音,也为避免剃头担子一头热,笔者认为应当吸收台湾的专业人士参与立法的研讨过程。了解台湾的风土人情、历史文化,了解台湾同胞的想法,吸收台湾专业人士的意见建议,使最终制定出的法律能良好地服务于海峡两岸的交流。

作者:何润南 单位:福州大学法学院

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