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国内合作金融立法探究

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我国合作金融立法的可行性

对于合作金融立法是否具有可行性,提出质疑的专家学者往往这样认为:一是法律所称的合作金融主体部分缺乏内部系统性,难以对其归纳出统一的适用规则,无法构成严密的有机整体;二是从实然法角度考量,认为各国合作金融相关法典内容大多不一致,具有很大差异,并无统一的规律。这些观点都有一定的偏颇之处。从涉及合作金融方面的各制度之间的关系和国外合作金融法的发展趋势判断,这一立法也有理论和现实的可行性。1、合作金融各制度之间具有内部关联性,无法截然分开如合作金融机构登记制度和监管制度本来就紧密相关,并且它们与合作金融机构主体资格认定、机构代理制度也有许多共同规制领域。在市场经济已经充分发展的今天,各合作金融制度更加相互关联、不可分割。2、合作金融很多制度之间具有非独立性和从属性如合作金融主体与合作金融活动不可相互独立,一方的成立要以另一方为前提,只有这样,才能保证合作金融机制合理运行。3、金融发展差异的关键在于法律制度的安排与大陆法系的合作金融立法成熟的国家相比,我国的合作金融立法很不完善。但中国人民银行制定的《农村信用合作社管理规定》以及中国银监会颁布的《农村资金互助社管理暂行规定》、《农村合作银行管理暂行规定》等法律文件,表明合作金融各种制度开始被关注,信用合作社、合作银行、资金互助合作社、民间合作基金会、合作金库等合作金融组织形式本身具有关联性、有待于发展成严密统一的有机整体。上面所述的专家学者关于大陆法系国家合作金融立法的负面评价主要是基于德、法、日等国对于城市合作金融或者农村合作金融等特别法律不规定或内容各异,都不具有全面性。在监管上,德国依据《德国合作银行法》,其监管特色集中体现在两个有权主体即金融监管局和联邦中央银行对监管事务的分工与协调上:金融监管局主要负责各州银行的日常监管,而联邦中央银行的职权主要集中于统计方面[4]。日本各项法律法规都详细规定了各种合作金融机构的经营范围、监管事项和权限等,使日本的合作金融活动真正做到了有法可依,同时也为合作金融的稳健运营提供了法律保证[5]。但是只要认真研读,正如上面所提到的各国合作金融立法共性,读者们不难发现其总则和农村信用合作社等部分的内容是惊人相似的,尽管具体规定必然会体现各个国家和地区的不同特点。其相似程度可以与各国《民法典》的体系安排和制度设计相媲美。我国众多专家、学者都对这些相似部分进行过细致分析,也是我国制定合作金融立法的基本依据和借鉴对象。另外,绝大多数制订了合作金融法律体系的国家仍然在不断地对其进行修订补充,很少有要求废除的声音。合作金融活动中新制度层出不穷,各国也不断颁行新的合作金融单行法规。尽管德国有完备的《民法典》,近年来也颁布了很多民事单行法律法规。实际上,绝大多数国家和地区的合作金融法律体系是稳定而有活力的。在我国广阔的大地上,随着“三农”发展以及城市化进程的加快,城乡个体经济以及中小企业遍地开花,但融资难一直是广大城乡个体经营户和中小企业的硬伤。由于其经济规模小,又无法提供商业银行信贷必要的抵押品,只能被拒绝在信贷大门之外。通过民间融资则往往易于涉嫌非法集资罪,如温州众多中小企业老板为此连夜“跑路”,对当地经济发展带来沉重打击。合作金融是合法融资渠道的最佳选择,能够满足广大城乡个体经营户和中小企业的融资需求,降低交易成本。随着合作金融在城乡的兴起,广大中小经济个体的合作、参与意识增强,为合作金融组织的发展奠定了基础。

制定我国“合作金融法”的建议

制定专门法律,营造保障合作金融发展的制度化和规范化法律环境。有无专门的立法是一个国家合作制金融组织是否走向规范发展道路的重要标志[6]。展望我国合作金融立法前景,加快合作金融立法进度,给中国合作金融机构应有的法律保护,在社会主义市场经济高速发展的今天,更好地使城乡居民以及中小企业拥有便利的融资渠道。关于合作金融立法的结构与内容建议,主要有以下几个方面设想:首先,目前我国合作金融相关法律杂乱无章、体系混乱,缺乏总纲性的合作金融规范加以协调。对合作金融的统一立法虽然也只是制定一部单行法性质的法律规范,但这部单行法将起到合作金融法律方面一般法的作用。其次,合作金融各制度间的系统性、整体性以及从属性、非独立性要求合作金融统一单独立法。在全国立法机关主持下,有关部门的人员和法学家、金融学家、实务工作者进行统一立法活动,为提高立法质量作出制度保障以及程序保障。最后,从立法技术角度考量,合作金融各制度不具有单独成法的必要。从合作金融活动的快捷、安全和稳定角度来说,对相应的合作金融主体唯一可行的办法就是将合作金融规制于统一的独立的通则性立法中。(虽然仍有人质疑合作金融机构为法人,但国际上大多数专家学者一致认为合作金融机构应当有其独立法人人格,以此保障合作金融稳健发展。笔者认为,合作金融机构属于独立的社团法人。从合作金融的基本特征不难找出答案:1、合作制是合作金融遵循的基本原则,这也是合作金融机构区别于其他金融机构的标志;2、合作金融主体是社会经济中作为平等主体的自然人、法人以及其他组织;3、合作金融机构创设的目的在于合作金融主体为了改善自身经济条件和获取便利融资服务并进行金融活动。并且现实中存在的信用合作社、合作银行、资金互助合作社、民间合作基金会、合作金库等都符合社团法人的法律属性,区别于其他法人类型。进一步建立健全合作金融监管制度,结合合作金融组织发展的特点,充分发挥银行管理部门的职能作用,不断探索和完善监督管理机制,促进合作金融组织快速、规范、健康发展。1、主要是对合作金融机构的注册登记、解散、清算以及合作金融法的适用进行规范;2、关键是明确监管部门。在立法时,根据信用合作社、合作银行、资金互助合作社、民间合作基金会、合作金库的性质,将其归属于中国银行业监督管理委员会。3、可行的是通过制定并发布经营标准、规范格式合同、完善信息披露等措施降低风险。总的来说,除了一般性的事后惩罚外,监管的关键是从制度上真正实现。四、结语当前金融改革已进入关键时刻,如何把党中央、国务院关于深化金融体制改革、防范和化解金融风险的战略决策落到实处,除合作金融机构自身努力外,还需要一个良好的外部法律环境。依法规范执法部门对合作金融机构的行政监管和执法监督,对金融体制改革到位和正常运行有着重大的意义。

本文作者:史双洋 蔡丽丽 夏少敏 工作单位:浙江农林大学

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