立法制度的依法行政探索

本文作者：赵晋阳工作单位：山西省晋城市政协

第一，现行行政立法的有关规定不够完善、不够具体、不好把握，立法权限的划分不够清楚、立法程度不够全面，必要的立法技术缺乏统一规范，只对相对人约束而对行政行为人缺少必要的制约，致使在行政行为中执法行为人出现违法行为。如某地自来水公司为了收费，强行将本市居民的水表统一更换，不交费不更换者将按盗水户处理。而他们的依据是上级的有关规章、条例。这些规章、条例只注重行政行为人的权利，而忽视了相对人!即公民"的权利，已不适应社会主义市场经济的需要。第二，由于受既得利益的支配，某些参与立法的部门为保护狭隘的部门利益和地方利益，借当前行政立法之机争权夺利，以立法之名行行业垄断之实；片面强调部门利益，忽视全局利益；越权立法，违规立法，甚至以立法的形式纵容和庇护乱收费、乱摊派、乱处罚等现象，随意限制或剥夺公民的基本权利。这样，使依法行政在源头上就受到污染。如某市卫生行政部门在制定全市医疗卫生改革方案时规定：凡行政事业单位的工作人员，要扣除部分工资作为医疗费交给卫生行政部门，而职工就医时再垫支医疗费，年底报销。而且，就医必须在卫生行政部门指定的几家医院就诊，否则不予报销。像这样既不合理又不公平、严重侵害公民权益的所谓改革方案，却能以行政规章的形式号令全市，这就使依法行政在基础上出现了偏差，违背了社会主义市场经济公平、公正的原则，不利于我国的社会主义法制建设。完善行政立法是依法行政的法律基础。《中华人民共和国立法法》已于九届全国人大三次会议审议通过，从日起施行。该法律的颁布施行，对规范立法活动，完善立法制度，发展社会主义民主，促进依法治国，建设社会主义法治国家，将起到重要的积极作用，对我国行政立法将起到指导作用。为了更好地依法行政，必须完善行政立法制度，使行政立法真正走上良性发展的轨道，为依法行政奠定坚实的基础。为此，我们提出以下几点思考：

规范行政立法程序。《中华人民共和国立法法》是我国第一部全面而系统地规范立法活动、具有宪法性质的法律，对于行政立法具有重要的指导性作用。在今后的行政立法工作中，我们必须维护《立法法》的权威，严格按照《立法法》的要求，规范立法程序。在立法过程中，从行政法规的名称、规划、起草、征求意见和协商、行政法规的清理到行政法规的审定、，都要按照法定程序执行。特别是起草行政法规应当征求有关部门的意见，对于涉及其他主管部门的业务或者与其他部门关系密切的规定，应当与有关部门协商一致。起草行政法规同时还应当对现行内容相同的行政法规进行清理，如果现行的法规将被起草的法规所代替，必须在草案中写明并予以废止。行政法规起草工作完成后，由起草部门将行政法规草案报送政府审批。

扩大人大立法权限。立法权限是行政立法中的关键所在。行政机关作为法律的执行者，同时又是规则的制定者，它滥用职权的可能性比以往任何时候都大。因此，必须明确人大和政府的行政立法权限。行政法律法规的制定，哪些应当由人大制定，哪此由政府制定，在立法权限上要有明确的划分。在实践中，行政法规议案主要是由行政部门起草，政府提出。人大常委会提出的行政法规议案很少，其他主体提出的就更少。行政立法要步入法制轨道，就必须改变这种实践中行政性立法议案由政府大包大揽的状况。有必要在行政立法中树立“立法回避”观念，并落实为可操作的具体制度，充分发挥人大在立法中的主导作用，扩大人大立法权限。人大立法处于一种超脱的位置，没有利益上的瓜葛和牵扯。因而，在行政立法中要由过多地依赖政府行政部门逐步转变到更多地依靠人大及其常委会等立法机关，以保证行政法律法规的公正性，为政府行政部门依法行政奠定基础。

c划分，还是立法程序的规定，都必须有利于保证人民群众当家作主的权利，体现人民的意志和愿望。行政立法要以最大多数人民的最大利益为根本原则，保障人民群众通过多种途径参与立法活动，扩大公民有序的政治参与。在行政立法指导思想上，实现由管理老百姓到保障公民权利的转变，重视公民的保护，强调公民与政府权利义务的平衡，切实保护人民的民主权利。要充分吸纳民意，实行开门立法，建立行政立法听证、论证制度，通过媒体公布行政法律法规草案，广泛听取和征求包括利益相关人在内的有关机关、组织和公民的意见，征求法律专家学者的意见；要坚持群众路线，深入调查研究，听取基层群众的意见，做到集思广益、多谋善断。

维护社会主义法制的统一。法制的统一是社会主义制度建立的必要条件和重要表征之一。没有统一完善的立法制度，就谈不上社会主义法制。近年来，在行政立法中还存在着越权制定法规、规章的现象；有些法规、规章同法律相抵触或者法规之间、规章之间、法规与规章之间相互矛盾、冲突；有些法规、规章的质量不高，存在着不顾国家整体利益而为部门、地方争局部利益的倾向。这些都在一定程度上损害了国家法律制度的严肃性、权威性，影响了国家法律制度的统一，也给行政执法造成了一定的困难和混乱。因此，一定要认真加以清理。在行政立法中要贯彻三条立法原则：一是一切法的形式都不能与宪法相抵触；二是下位阶的法不能与上位阶的法相抵触；三是同位阶的法相互之间不能抵触，保证行政立法体系内部的和谐一致。同时，要完善行政立法备案审查机制、改变和撤销机制、监督机制等，严格按照《立法法》进行行政立法，维护社会主义法制的统一性和权威性。