海运碳减排立法趋势与策略

本文作者：朱作鑫工作单位：国务院法制办

国际海事组织的碳减排立法

国际海事组织（IMO）成立于1959年，是联合国系统中负责航运安全与保安、防止船舶污染的专门机构。根据《国际海事组织公约》规定，IMO的宗旨之一是“在有关防止和控制船舶造成海洋污染的问题上，鼓励并促进普遍采用可行的最高标准”，并有权处理所有与上述宗旨有关的行政和法律问题。为保证其宗旨的实现，IMO设定了两项重要职能：一是审议由成员国或国际组织提交的提案并提出建议；二是制定公约等法律文件。IMO自成立以来，一直致力于防止和控制船舶污染海洋环境，制定了《1973年国际防止船舶造成污染公约1978年议定书》（MARPOL73/78）等一系列重要国际公约。20世纪90年代《环境与发展宣言》通过后，IMO即着手对MARPOL73/78进行修订，并于1997年通过了一项新的议定书（97议定书），增加了标题为“防止船舶造成大气污染规则”的附则Ⅵ，将IMO在环保方面的工作扩展到了大气领域。自2002年起，IMO将国际海运碳减排问题提上议事日程。2003年，IMO第23届大会作出一项题为“IMO船舶碳减排政策与实践”的大会决议，敦促MEPC建立必要的机制，以限制或减少国际海运碳排放，根据该决议，海运减排问题成为以后MEPC会议的重点议题。在2008年4月召开的MEPC第57届会议上，IMO秘书长提出的“关于加快国际海运碳减排工作的提议”获得通过，该提议提出建立国际海运碳减排法规框架的原则。2010年3月召开的MEPC第60届会议开始讨论从技术措施、营运措施和市场机制3个方面入手全面推动国际海运碳减排目标，并设定了具体的路线图。2011年7月15日，IMO通过唱名表决方式通过了97议定书附则Ⅵ的修正案，增加了第4章“船舶能效规则”，这既是IMO历史上首次通过适用于所有国家船舶的与碳减排相关的强制性能效标准，也是人类历史上第一部专门针对国际海运碳减排的法律文件。在解决了通过技术措施、运营措施来减少国际海运碳排放的问题后，2012年2月27日，MEPC第63届会议根据有关路线图的安排，审议了通过市场机制限制或减少国际海运碳排放问题的报告，并决定对市场机制可能对发展中国家以及其他消费国和工业国带来的影响进一步开展评估，以期早日出台一套统一的全球航运碳排放国际法。

欧盟的碳减排立法

近年来，欧盟在运输行业立法应对气候变化方面非常活跃。今年初，欧盟委员会更是提出要在2012年年底前采取行动将国际海运碳减排纳入欧盟碳减排承诺的立法建议，并就可能采取的具体措施征求欧盟公民、欧盟成员国政府部门、有关行业协会、科研机构等各方面意见。从欧盟委员会公布的文件来看，欧盟国际海运碳减排政策的基本架构和主要内容包括以下4个方面：1.适用范围：包括全程或者部分是在欧盟成员国港口之间进行的海运活动，只要船舶有航段在欧盟区域内，不管其排放行为是否发生在欧盟区域内，均适用该政策。2.适用对象：所有驶入、驶出和途经欧盟成员国港口的船舶。3.减排措施：欧盟委员会提出了四项可能采取的具体减排措施：①建立排放补偿基金，由船舶所有人或者管理人为排放二氧化碳的船舶缴纳。②船舶强制性减排目标。欧盟将根据历史排放量或者船舶能效指数，为每一艘船舶设定强制性减排目标。③排放权交易机制，参考EU-ETS，将海运碳排放纳入欧盟碳排放交易体系。④征收排放税，船舶可在每次靠泊港口时或按照年排放量缴纳税金。4.法律责任：包括罚金、禁止开展海运业务等处罚。

中国的应对策略

从目前IMO和欧盟开展的立法实践来看，对国际海运碳减排进行立法规制已成为国际海事法和国际环境法的发展趋势，我国政府及有关部门也应当未雨绸缪，从法律上积极应对，以更加开放和务实的心态去迎接国际海运碳减排的新挑战。一方面，建立我国碳排放交易机制，并将航运（海运）业纳入排放交易体系。我国“十二五”规划已经明确提出要逐步建立国内碳排放交易市场，目前已经在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳开展碳排放权交易试点，并要求着手研究制定碳排放权交易试点管理办法。上述地区除北京外都是航运发达省（市），其中天津、上海、广东及深圳更是拥有发达的海运业，可以在起草碳排放权交易试点管理办法时，考虑将航运（海运）业纳入碳排放交易体系，明确本地区航运（海运）业碳排放权交易的基本规则。在测算并确定本地区碳排放总量控制目标和排放指标分配方案时，根据历史排放量或者船舶能效指数计算出本地区航运（海运）业排放指标配额，并将其分配给船舶所有人，减排成本较低的船舶所有人可以通过加强管理、限制航速等手段将排放量控制在所分配到的额度之内，并可把多余额度作为商品出售，同时从自身的排放额度中扣减相应的转让额度；减排成本较高的船舶所有人可用低于自身减排成本的价格购买排放额度，以满足其超出所分配到的排放额度。另一方面，可以考虑参照瑞典等欧洲国家做法，对航运（海运）业征收碳排放税。对这一措施，各方争议较大，反对者认为目前我国开征碳排放税的时机尚不成熟，开征碳排放税会加重企业负担，影响企业竞争力等。笔者认为，虽然开征碳排放税对于海运业等能源密集型行业在短期内会有一定影响，但是从长远来看，这是经济转型，实现科学发展的必要代价。通过对船舶征收碳排放税，可以倒逼海运企业淘汰能效低的老旧船舶，提高船舶能效和营运效率，实现绿色减排目标，最终提升我国船队在国际市场上的竞争力。对于负面的影响，可以采取必要措施予以降低和消除：①设定一定期限的过渡期，给予海运企业更新淘汰老旧船舶必要的时间，在此期限内不征收船舶碳排放税；②开征时对海运企业实行较低的税率，或者给予税收减免优惠；③根据税收中性原则，对经营那些没有征收碳排放税的国家或地区航线的海运企业，进行税收返还或给予补贴。