德法立法保护对我国的影响

本文作者：樊帅李克艳工作单位：曲靖师范学院

法国模式

法国作为具有国家主义色彩的传统国家，亦有法典编纂的习惯。在弱势群体的保护立法方面，较之德国更具有法典化的形式，但是由于法国是典型的福利型国家，作为社会保障制度中的社会救助相比社会保险的覆盖面要小得多，原因在于社会保险已经成为法国社会的主要福利。［6］在立法保护方面同样分为宪法保护、一般法保护、社会法保护、专门法保护四个层次。与德国不同之处在于社会保护方面，法国通过法典化形式制定了《社会保障法》与《劳动法典》，为弱势群体提供了系统化保护。在宪法保护层次，1958年《宪法》序言中援引《人权宣言》关于基本人权的相关规定。在一般法层次，主要由《法国民法典》予以保护，该法也规定了妇女、未成年人、雇工等特殊人群的基本权利(可参见《法国民法典》第88条，第1384条，第1780条)。在专门法层次，法国制定了《社会保障法》与《劳动法典》，社会保障法以行业为标准对社会保险进行划分并明确规定了对“特殊待遇”享有人的保护。①由于法国社会保障的水平较高，几乎超越法国的经济发展水平而出现各种弊端，②被许多学者诟病。劳动法对劳动合同作出详细规定，并对劳动者进行保护。在专门法保护方面主要对特殊主体进行立法保护，涉及未成年人、妇女、残疾人、老年人和农民等。除了以上法律外，在社会救济方面，③对弱势群体进行特殊保护。

德法两国弱势群体立法保护的得失

弱势群体保护的立法借鉴，应当对他国经验进行比较分析，以批判的视角分析利弊，并结合本土因素进行综合考量，在此基础上完善我国弱势群体的立法保护。(一)德法弱势群体立法保护的成功经验第一，社会保障立法完备，法典化程度较高，法律之间的协调性较强。德法作为高福利国家，社会保障体制是较为完善的，德国作为世界上第一个以立法的形式确认社会保障制度的国家，［7］通过经验积累构建了一套合理完善的社保体系。法国在弱势群体保护方面与德国有许多相同之处，同样也是以法典化的手段对社会保障制度予以确认，但以行业为基础的保障体制呈现出高度“碎片化”的特征，这是立法之初始料未及的，［8］尽管如此，法国的社会保障法仍然发挥着重要作用。在专门法保护方面，法国的立法是积极的，并且还建立了一系列社会机构对弱势群体进行保护。第二，立法层次清晰、形成多元化立法保护体系、实行宪法监督。德法两国通过立法形成了宪法、一般法、社会法与专门法的保护层次，为弱势群体提供了完备的保护体系。德国通过社会法系统化，将保障支出分为保险型、赔偿型、福利型与救助型四个方面。［9］前三类对弱势群体而言属于一般性保护，而救助型则属于针对弱势群体的专门立法。德国通过的《社会救助法案》确定了对弱势群体保护的“需要原则”(即满足失业贫困人群的生活保障需要和生命尊严需要)，以最低收入作为救助标准，［10］救助面涉及失业者、残疾人、老年人等群体。由于德国法律历来秉持严谨性、逻辑性的特征，其立法的精细化程度可见一斑。法国立法体系与德国略有不同，其社会保障制度较为复杂，由《社会保障法》规定，以四个保障制度覆盖全体国民，总制度覆盖私营工商业部门的薪金雇员与法国电气燃气公司职工，农业制度涉及农业雇员及其家人、非领薪者和农业人员，专门制度涉及公务员、矿工、飞行员、法兰西铁路公司等。［11］在社会救济方面以特殊人群为主，涉及儿童救济、老年人救济。第三，社会福利覆盖面广、救助机构专业化。德法两国的社会福利几乎覆盖所有公民，这是两国社会保障立法的有效结果。高覆盖率并不是短期能达到的，这与GDP成正比关系，并且还与该国的福利政策密切相关。德法两国的福利支出在本国GDP中所占比重都较高。在救助机构方面，德法两国都设立了专门机构进行保护，专门机构主要包括国家机构与民间机构两种。在德国，司法保护方面确立了司法机关的专属管辖制度，例如劳动法院专门管辖劳动争议案件，此外还设立了专门的社会法院对社会保障纠纷进行专门管辖。［12］在法国同样也有类似的机构，在社会救助方面有社会急救中心、aimayousi等。(二)德法两国弱势群体立法保护的不足第一，社会保障体制超越本国经济承受能力，造成严重财政负担。德法两国社会保障支付几乎占GDP总额的三成左右，由于高福利必须要有高财政支出为前提，高财政支出又以GDP作为基础，所以一个国家的高福利须依靠该国强大的经济实力，以达到内需稳定和国际收支平衡。但由于近年来欧洲国家的高失业率(或低就业率)和社会老龄化的影响，经济形势一直疲软，这为高福利的实现带来了极大挑战。以法国社会保险的“转移支付”为例，法国的劳动力成本比经合组织(OECD)的平均成本高出7至8个百分点，且同期相比也呈现增长趋势［13］，而另一方方面，社会保险总制度的社会保险基金近80%来源于雇主与雇员缴纳的社保费，［14］，由于专门制度的需要使政府不得不将总制度中的社保基金“转移支付”给专门制度，然而一旦总制度中的社保基金出现“赤字”必然加重政府投入与税收，一方面加重了国家的财政负担、另一方面也加重了普通劳动者的负担，由此必然给弱势群体的保护造成制度性阻碍。第二，社会保险与社会救济失衡，激化社会矛盾。德法两国的社会保障制度基本包括社会保险、社会补助、社会福利和社会救助四个方面。由于弱势群体立法保护的层次性，即首先参加社会保险，其次才是社会补助，最后才是社会救济，前两者属于一般性保障，后者则属于特殊保障，处于“补充”角色。由于特殊群体属于社会少数，故相应的立法较之社会保险就显得薄弱。

对我国弱势群体立法保护的启示

2011年《中华人民共和国社会保险法》出台，我国社会保障体系得到了进一步完善，但是由于我国正处于经济建设的高速发展阶段，社会保障制度还存在着诸多问题。将德法两国的立法经验与我国的本土经验进行比较是有益的，同时也可以反观我国立法存在的问题。(一)“弱势群体”法律界定的具体化标准从法律确定性的角度讲，“弱势群体”的法律界定对其法律保护具有非常重要的意义。目前，我国在法理上对“弱势群体”的界定莫衷一是［15］，实践中亦没有准确的法律定义①，这给弱势群体的法律保护带来了阻碍。其一，不利于法律适用。虽然没有“弱势群体”的法律定义，但是在一些地方性规范文件中出现了“弱势群体”的表述，如果缺失准确界定，则会造成适用范围的混乱。其二，弱势群体作为社会中的特定群体具有其特定性，这种特殊性应当是相对稳定的。若没有相对明确的法律界定，则对“弱势群体”的认识无法统一，会给弱势群体的法律保护形成阻碍。于法律适用而言，弱势群体受法律保护，会参与到保护性的法律关系中，既然弱势群体属于法律关系的参与者就应当具有法律关系主体的一般特征，享有一定的权利，承担一定的义务。从这个角度讲，弱势群体应当符合如下特征。其一，弱势群体的权利特征。弱势群体属于社会中的特殊群体，在经济状况、精神状况、生存条件等方面与一般群体存在差距，所以通过立法对其进行保护的目的在于赋予其一定的权利，缩短与一般群体的差异。这些权利包括获得救助、参与社会保障、社会福利的基本权利以及获得特别帮助的特定权利，例如向政府申请救济的权利、获得培训的权利等。这些权利并非是所有社会成员都享有的，而是基于弱势群体的特殊情况而由法律直接规定的。其二，弱势群体的义务特征。参与到保护法律关系中的弱势群体除享有特定权利外，也应当承担一定的义务，这种义务往往是促进性的，正是“授之以鱼，不如授之以渔”的体现，比如义务参与就业计划、工作技能培训等。其三，弱势群体的法定标准。弱势群体是一个社会学概念同时也是一个法律概念，就法律层面讲，在认定弱势群体时，应当有明确的法定标准，这种标准并非划一的，应依据不同地区的特定情况予以考虑，经济因素、生存因素等内部因素应当是首先考虑的，除此之外还可以参考一些社会评价等外部因素。(二)完善立法体系并加强法律协调性目前，我国社会保障法律体系基本建立，与德法相比，我国弱势群体保护立法体系性、协调性欠缺。主要体现在如下几方面:其一，法律缺位。我国社会保障制度由社会保险、优抚安置制度、社会福利、社会救助、住房保障五个方面构成。我国的社会保险涵盖养老、医疗、工伤、生育、失业五个方面，与德国相比缺失护理保险。在社会救济方面，包括城市居民最低生活保障制度、农村最低生活保障制度、灾难救助制度、流浪乞讨救助制度、社会互助制度(例如合作医疗)，与德法相比缺乏统一的立法指导与立法原则，立法层次不高，仅限于行政规范层次。在社会补助与社会福利方面的立法我国几乎缺位。其二，缺乏良好的法律协调性。主要表现在上位法与下位法的不协调以及同位阶法律之间的不协调。其三，宪法监督缺失。德法两国社会保障立法相对完善，可基于其违宪审查制度对法律中不合宪之处可以进行违宪审查［16］。我国由于不存在违宪审查制度，故社会保障立法的宪法监督较为薄弱。鉴于此，我国应当建立完善的立法体系，加强法律的协调性。第一，建立完善的社会保障立法体系。我国要建立较为完善的社会保障立法应当尽量避免出现法国立法“碎片化”的情况。虽然目前出现了“碎片化”的趋势，但是只要能坚持统一协调，就能避免此问题，为缩小社会差距与社会稳定奠定基础。通过统一立法逐步建立完善的社会保障立法体系。第二，加强法律的协调性。由于我国的社会保障立法结构复杂、层次多元。所以各位阶的法律规范相互冲突也是在所难免。为使法律之间具有良好的协调性，立法机关应当加强对社会保障立法的审查与研究，确保弱势群体的保护性立法与其他法律保持一致性。(三)扩大社会保障覆盖面并缩小地区差异检视我国社会保障立法与实践，不难发现社会保障法的适用范围较窄，很难完全涵盖所有弱势群体，这是我国弱势群体立法保护的重大缺陷，例如依据《社会保险法》第10条、第12条、第13条、第21条、第22条之规定社会保险适用范围不包括公务员及参公管理的工作人员、军人，而城镇居民与农民适用各自的养老保险模式，事业单位人员养老保险由政府承担转为企业模式。①尽管以国家法的形式确定社会保险制度，但以职业身份为基础的制度难以达到较高的覆盖率。从参保人数来看，社会保险覆盖率也较低。②而处于社会底层的弱势群体享受社会保险的待遇则显得“门槛”过高了。③而另一方面作为弱势群体最后保障底线的社会救济与社会补助的地区差异较大，救助面较窄。例如《城市居民最低生活保障条例》第4条、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第3条及《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》规定社会救济由地方人民政府负责，这就意味着不同地区采取的措施与标准是不一样的，虽然这有利于主管部门因情施政，但忽略了社会救济资金的统筹规划，阻碍了救济资金“跨区流转”(即资金在地区之间的转移)的可能性，最终形成社会救济的“马太效应”。鉴于此，我国在弱势群体的立法保护方面应当充分考虑社会保障的“门槛”问题和社会保险“碎片化”问题，进一步扩大社会保障的覆盖率，缩小地区差异。第一，扩大社会保障覆盖率。就弱势群体而言，他们不占社会的较大多数，但是只要社会保障覆盖率扩大了，弱势群体也就自然被纳入到保障体系中。社会保障覆盖率的扩大应当考虑如下几个因素。其一，社会保险基金。社会保险金的支出来源于社会保险基金，该基金一部分由国家负担、一部分由个人负担，而个人享受社会保险则以缴纳社会保险费为前提条件，如果在社会经济发展允许的条件下，降低社会保险费的缴纳门槛，势必为弱势群体纳入到社会保险体系中提供了进一步的可能。其二，社会救助。社会救助对弱势群体的保护更为直接。目前我国的社会救助主要来源于国家投入与社会投入，国家投入毕竟是有限的，会受到多方因素的制约，而在强调社会责任的今天，更应当调动社会成员的积极性，在条件适当的情况下为社会救济投入更多资金，例如企业承担社会责任的同时，在有条件的情况下应当鼓励其向弱势群体伸出援手。第二，缩小地区差异。在我国，由于经济发展不平衡导致了较为明显的地区差异，这也使弱势群体的保护产生了地区差异。由于某些经济发达地区标准较高使得某些弱势群体得不到保护，而经济不发达地区的标准较低，使得某些不属于弱势群体的成员得到额外救济，这就会使得国家资源浪费，进一步扩大地区差异。缩小地区差异的方法就是进一步加快当地经济发展速度，建立适合当地的经济发展模式，为当地提供更多的就业机会，降低弱势群体的比例。(四)提高弱势群体的社会保障层次德法经验证明弱势群体保护应当纳入到社会保险体系中，无论弱势群体的特殊性如何。我国弱势群体的保护仅仅处于社会救济层面，绝大部分还没有纳入到社会保险体系中，弱势群体保护制度设计不合理，主要表现在:其一，社会保险资金筹集方式与缴纳比例有待进一步调整。例如目前职工养老金筹集方式为个人缴费8%、企业缴费20%。新型农村养老保险费的筹集方式为个人缴费(档次为100元、200元、300元、400元、500元/月)、集体补助、政府补贴，基础养老金支付标准为55元/月。虽然在资金筹集方面立法确认了政府责任，但是由于我国目前社会保险社会化的趋势，国家责任可能削弱，由此必然衍生一些社会问题，为平衡社会各阶层的利益，并将弱势群体纳入其中则应当加强政府补贴比例，将个人缴纳比例控制在一定范围内。其二，社会保障的“网格”较大，导致弱势群体难以获得保障。我们可以将社会保障体系比喻为一张网，若网格较大，就有“漏网之鱼”，即得不到保护，特别是弱势群体。“网格”的大小实际就是获得保障资格的标准及保障力度问题。就获得保障资格标准而言，我国法律并没有对“弱势群体”资格进行立法确认，也没有统一的弱势群体保护立法，这就导致弱势群体的保护必须由社会保障体系进行“过滤”，即首先判断其是否符合获得社会保险待遇的资格，如果没有，再判断其是否符合获得社会救济的资格。由于保障的“门槛”较高，在逐层筛滤中，必然有人无法获得保障。其次，即使获得社会救济这种帮助也只是暂时性的，缺乏良好的恢复性与激励机能，甚至某些救助带有行政强制措施的特征，这必然给受助者带来很大的社会压力与心理压力，反而不利于弱势群体的保护。所以，在提高弱势群体的社会保障层次方面应当注意几个问题。第一，提高社会保障的立法层次。弱势群体的立法保护需要制定高位阶的法律，并形成完善的法律保护体系。第二，强调恢复性救助与激励机制。对弱势群体的保护不仅要“授之以鱼”，更要“授之以渔”，故在救助的同时还要加强对受助者生存技能的培训。对于具有工作能力的社会成员而言，救助机构要对这些人提供就业机会，并对其进行必要的工作技能培训。第三，加大社会保障资金的投入力度。社会保障资金来源于国家和社会，在条件成熟的情况下加大资金投入，社会保障的覆盖面自然会扩大，弱势群体的保护也自然会得到加强。

弱势群体的保护立法是一个渐进的过程，我国弱势群体保护的立法体系是在社会主义法律体系的宏观框架下构建的，在借鉴他国经验的同时，应结合我国实际情况，对现有的法律体系进行充实和完善。