预算法规范政府收支论文

论文摘要：本文试图重新建构多元化的预算法律责任体系，从而落实预算责任相关主体的责任，使整个预算过程中的不同违法行为都得到应有的追究最终实现预算法对政府收支的规范和约束作用。

论文关键词：预算违法行为预算法律责任

一、中国预算法律责任制度的困境

任何法律制度都应包含关于违背其规定义务的责任制度，没有责任制度的”法”就不是真正意义上的”法”。强调法律责任制度的意义在于它能为法的实施提供有效的保障，补偿受到侵害的利益，恢复被破坏的法律关系和法律秩序。作为我国财政预算管理第一部大法的《预算法》也不例外，然而我国现行预算法律责任制度却难以发挥其应有的预警和制约的作用。这主要是因为我国现行预算法律责任制度存在以下明显不足之处：一是预算违法行为类型的规定过于简单，仅规定了各级政府擅自变更、动用预算款项和隐瞒预算收入等极少数违法行为。致使无法追究我国现今大量存在的其他应当列入预算违法行为的法律责任。二是对预算违法行为仅规定了行政责任一种责任，无法按照预算违法行为的轻重性而给予相当的惩罚。三是预算法律责任的追究机制尚不健全，使很多本应承担的责任由于无法追究而不了了之。因而，只有寻找完善预算责任制度的现实途径和方法，从而落实预算责任相关主体的责任，才能最终实现预算法对政府收支的规范和约束作用。

二、完善我国预算法律责任制度的现实意义

(一)有助于我国加快向依法治国建设法治国家的迈进

市场经济是法制经济，要求政府依法理财、民主理财，最终实现依法治国。

在现行的预算法律责任制度下，存在着较为普遍而严重的预算违法现象。完善我国预算法律责任制度，能够有效约束预算违法行为，很大程度的避免预算违法现象的发生，加快我国向依法治国建设法治国家进程的迈进。

(二)有助于节约和合理利用公共资源

我国预算编制简单、过于笼统、透明度低，人大对预算的审批和监督流于形式，加之预算主体权力和义务的严重不一致，导致预算变更、调整随意性较大，公共资源的浪费严重，利用效率低下，引入预算法律责任制度能有效控制预算行为的随意性，有助于公共资源的节约和合理利用。

(三)有利于从制度上铲除滋生腐败的土壤

众所周知，责任与权力是生死相依的，有权力就有责任，有多大的权力就伴随有多大的责任。西方有句名谚，绝对的权力导致绝对的腐败。由于我国预算法律责任制度设计的粗糙，致使难以追究我国预算违法主体的法律责任，给腐败的滋生提供了温床。因而只有完善我国预算法律责任制度，填补好制度漏洞，实现预算主体权力和义务的一致，才能最终实现预算法对相关主体的规范和约束作用，最大限度的避免预算违法行为的发生，铲除滋生腐败的土壤。

三、我国预算法律责任制度的构建

(一)预算违法行为的类型

预算违法行为是指预算法主体实施的、违反预算法律规定的义务且可能导致其承担相应法律责任的作为或不作为。按照我国现行法律的结构模式，在预算法的立法中有必要对预算违法行为进行明确的、类型化的列举。具体来说，笔者认为可借鉴《财政违法行为处罚处分条例》的规定，将预算违法行为分为以下种类：

1．虚增、虚减预算收入或者预算支出；

2．违反规定编制、批复预算或者决算；

3．违反规定调整预算；

4．违反规定调整预算级次或者预算收支种类；

5．违反规定动用预算预备费或者挪用预算周转金：

6．违反国家关于转移支付管理规定的行为；

7做调查、检查单位故意阻碍调查、检查的行为

8．其他违反国家有关预算管理规定的行为。

(二)法律责任形式的完善

政府只不过是作为人为民理财，因此，国家或政府的一切预算行为都要对人民负责，人民通过代议机关制定法律来规制国家或政府的预算行为，所以，国家或政府也要对法律负责。这就意味着国家或政府没有按照人民的意愿为民理财并造成人民财产的损失，就理所当然地应承担法律责任，而不仅是纪律处分。在这样的理念下如何追究预算责任这一问题宪政国家不管是在立法层面还是实践层面都已经很成熟。如美国《1974年指挥控制法》就规定应及时拨付使用占据资金，并规定了迟延行为的法律责任，1990年主要财政官员法》规定了预算局的高级官员监控预算实际执行情况的法律义务。以意大利、西班牙等为代表的国家还专门成立了审计法院，对国家财政资金被滥用和贪污的行为坚持制止，并处以罚款。情节严重的，审计法院有权启动刑事处理程序。而我国现行《预算法》对预算违法行为仅规定了行政责任一种责任，无法按照预算违法行为的轻重性而给予相当的惩罚。

预算行为作为一种典型的经济法行为，其专业性和综合性决定了需要对其进行各种法律调整手段有机结合的综合调整，包括民事的、行政的、刑事的、程序的、褒奖的、社会性的等等各种手段皆可为我所用。具体可从以下方面对我国预算法律责任制度予以完善：

第一，引入宪政责任。许多国家都非常注重从宪政的高度对预算行为进行监督和控制，不当的预算行为甚至可能导致政府或其领导人被弹劾、被要求道歉甚至引咎辞职等，而这些正是宪政责任的典型表现。这种从外部对政府预算进行民主化的政治控制，比政府内部法制化的行政控制更为有效和透明。具体到我国，可由全国人民代表大会及其常务委员会追究预算违法主体的宪政责任。全国人民代表大会及其常务委员会应有权撤销同宪法、法律相抵触的预算决定，同时应赋予全国人民代表大会及其常务委员会对责任政府或其领导人的弹劾权，使其承担与其违法行为相应的宪政责任，而不仅仅是给予其一些行政处罚、行政处分。

第二，规定刑事责任。很明显，既然预算法本质上就是规范政府”花钱”的法律，那么”截流””挪用”等违法行为，就不仅只是一个行政系统内部的”违规”问题，而是地道的违法。在这种情况下，行政官员面临的责任追究，也就不单是行政过错责任，而更主要是法律责任。当这种违法行为已经构成犯罪时，就应由司法机关依照刑事诉讼程序予以追究其刑事责任。近年来我国台湾地区发生的所谓”机要费”、”特别费”案件，其公职人员是否构成违法甚至犯罪，关键就在于这种经费支出行为是否符合预算及相关财政法规范。凡符合财政预算支出目的和支出程序等相关规范者，均构成违法及犯罪的阻却事由，自然不得对其科加相关罪名；相反，如果这类行为违背财政预算支出目的和支出程序等合法要件，则难逃合法性的追问，最终不得不接受刑罚。

第三，规定经济法责任。经济法上的社会性责任具有如下特征：承担社会性法经律责任的违法行为须直接损害了社会公共利益，法律责任实施的效果是直接维护社会公共利益。所谓社会公共利益，是不特定的社会成员的共存利益，包括政治、经济、文化、环境、安全等利益。显然，《预算法》所保护的法益就是社会公共利益中的经济利益，设置预算法律责任的根本目的也是为了恢复被损害的社会公共利益或消除对社会公共利益的潜在威胁，这与经济法责任的高度一致性说明了在《预算法》中规定经济法责任的必要性。其责任形式主要体现为惩罚性赔(补)偿。

预算违法行为直指非法经济利益，对这些违法行为课以经济赔偿或惩罚性赔偿，大大提高了不法分子的违法成本，使其不敢轻易以身试法，最大限度的发挥了《预算法》的指引和预警作用，有利于降低预算违法行为的发生。具体来说可在我国审计署的制度基础上设立审计法院，由审计法院追究违法主体的经济法责任。