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多元秩序的国际法论文

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一、多元政治秩序维度下国际法治的当下困境

在多元政治秩序的维度下,实现国际法治的基础性前提是调整国际关系的有法可依、规范国际交往的有法必依以及解决国际争端的机制健全。第二次世界大战结束以后,国际立法迅速发展,主权国家建立了庞大的条约体系,国际组织也创制了大量“软法”指导国家行为,其内容广泛涉及到国际关系的各个方面。国际组织、特别是政府间国际组织既是资源和信息的收集与传播者,又是国际法和国家行为指南的制定与执行平台,它们在国际关系中发挥着日益重要的作用。同时,为了有效地执行国际法,国际和区域层面都建立了常设或临时的争端解决机构,包括国际和区域法院、法庭、仲裁庭等司法机构。由是,实现国际法治所需的立法、行政和司法领域的基础设施得以初步形成。然而,现实政治是构建国际关系首要考虑的因素,亦是国际法的支柱。尽管目前国际关系的重心正从强调国家权利和国家间关系转向对国际社会共同利益和人权保护的关切,但在可预见的将来,民族国家将长期存在,国家主权原则仍是国际关系和国际法的基石,国家同意是国际法治实现的重要前提。强势国家为了维护其重大利益或维持当权者统治,可能置经其同意的国际法于不顾,亦有个别国家或非国家行为体(例如跨国恐怖主义集团)有选择或完全游离于日益相互依存的国际体系和国际规则之外。国际社会秩序的多元化特征、主权国家迥异的政治立场和意愿、现有国际规则产生和执行机制的缺陷,也都决定了法治在国际层面很难像在国内层面那样经过而得以实现。概括来看,国际法治面临着以下四方面困境:

(一)在多元政治框架下,国家政治意愿的差别化程度制约着国际法的订立

国际法旨在调整主权平等国家之间的关系,有约束力的国际法渊源主要是国际条约,亦包括国际习惯法和一般法律原则。在形式上,主权国家无论实力强弱均有权参加条约的制定。多边条约的约文谈判和议定一般在国际会议上进行,由各国指派代表出席会议并参加表决,表决权为一国一票,各国通过全体一致、多数同意或协商一致的方式达成协议。但实际上,权力和政治在很大程度上制约了国际法的制定,超级大国甚至可以主导规则的宏观方向和微观细节,影响规则的实际施行效果。可见,主权国家的政治意愿对国际法的订立和效力具有决定性的影响。

(二)不平等法律适用削弱了国际法的实施效果

法律的普遍、平等适用是法治的内在要求。国际法对国家的不平等适用主要体现在:首先,一些国家公然违反国际法的情况下,但仍通过扩张和歪曲法律来进行辩护。例如,美国以“预防性自卫”为借口对伊拉克使用武力,违反了自卫权应在遭到武装攻击的前提下行使、且应符合必要性和相称性原则的要求,而面对这种行为,现有国际法律机制失效。其次,国际法适用程序的不透明也削弱了国际法的效果。例如,WTO争端裁决是在不公开审理之下作出的,国际投资争端解决中心(ICSID)的裁定只在各方同意的情况下公布,而联合国人权保护机制中的1503程序也是保密的。再者,国际公约数量庞大、调整范围广阔,从触及国家安全及核心利益的战争与和平、军控等高级政治,到涉及经济、社会、文化等领域的低级政治,似乎已经实现了国际关系的“有法可依”,然而,国际条约经常使用模棱两可、含义不清的术语,不同领域的国际规则前后重叠、彼此不一致甚至相互冲突,从而造成了国际法的不成体系,这一状况损害了国际法适用的平等性和确定性,降低了国际法的权威。

(三)联合国内设机构不平衡的职能设置以及日益膨胀的自由裁量权有违民主和法治原则

国际法治要求所有国际组织及其内设机构普遍、平等地遵守国际法。然而,作为全球主要议事、协调机构的联合国大会和安全理事会有违法治原则的实践受到了国际社会的猛烈抨击。联合国大会由联合国所有会员国组成,形式上近似于国内法体系中的立法机关,其本应作为国际社会的最高权力机关,但基于国际社会的无政府状态和多元国际政治秩序的现实,《联合国宪章》仅赋予大会就《宪章》范围内的问题和事项、或关于《宪章》所规定任何机关的职权等问题进行讨论并向会员国或安理会提出建议的权力,联合国大会不具备立法权或决策权。与此形成巨大反差的是联合国安理会,其依据《联合国宪章》拥有针对国际和平与安全问题的广泛职权,甚至可以采取封锁、禁运、制裁和军事行动。然而,在实践中,安理会广泛行使立法、司法和执法权力,违反了权力分立与制衡的法治原则。安理会最受诟病的行动包括:通过了禁止资助恐怖主义的第1373号决议和禁止扩散大规模杀伤性武器的1540号决议,这些决议为成员国设定了无明确期限的义务,具有立法的性质;通过了第1267号决议设立了制裁恐怖主义嫌疑分子的机制,事实上也行使了执法的职能;通过了第808、827和955号决议,设立了前南斯拉夫国际刑事法庭和卢旺达国际刑事法庭,事实上行使了司法机关的职能。安理会过于集中的权力和不受制约的自由裁量权,显然有违民主与法治的原则。

(四)薄弱的国际争端解决机制无法确保国际法治的实现

一般来说,在多元政治秩序中,国际法院、法庭和仲裁庭的管辖权以国家同意为前提。以国际法院为例,目前,联合国193个会员国中只有69个国家接受该法院管辖,安理会五个常任理事国中只有英国承认国际法院的管辖权。对此,国际法院院长罗莎琳•希金法官指出:“国际法院没有强制管辖权,不符合公认的法治模型。”法治原则要求司法机关独立、公正、无偏私,但顾及各国政治、文化以及法律体系的差异,国际审判庭允许当事国推举一位来自其本国的法官审理案件,这一独有特征使得国际法庭审判的公正性备受质疑。此外,尽管一些重要的国际法规则(例如禁止种族灭绝)被视为国际强行法,但一些严重违反国际人道法的行为却逃脱了国际法庭的追究,导致国际法庭权威性的下降。综上所述,形式国际法治要求通过国际立法调整国际关系、国际法普遍和平等地适用以及建立有效的争端解决司法机制等要素看似相对容易实现,但实际上,由于国际社会的无政府状态、多元政治秩序的存在,以及国家主权和国家同意作为国际法与国际关系基石难以撼动的地位等因素,形式国际法治面临诸多困境。而实质法治更因牵涉文化、价值观的差异而很难在国家间达成共识。

二、国际法治及其框架构建

国际法在调整以主权原则为基础的多元国际政治秩序方面发挥了一定作用,但也面临着困境。国际法治应由各国在对国际法核心原则和人类共同利益达成共识的基础上,从国际立法、法律执行和争端解决三个方面,通过有效的实体规则和程序制度构建来实现。

(一)适度运用国家同意原则,充分发挥规则制定

的民主化参与机制,构建以国际硬法为核心、以国际软法为外围的国际法规则体系在国际立法方面,以国家同意为前提的国际条约制定方式是一把双刃剑:国家同意原则有效地保护国家利益和维护主权平等,但也使国际规则制定停滞不前,挫伤了通过发展国际法来解决全球问题的努力,阻碍了不同国家之间进行有效合作的进程。然而,在全球化进程中,国际组织和超国家组织的兴起在一定程度上削弱了国家主权,一些国际规则的制定不再完全取决于国家意志。例如,强行法规则无须国家同意而对一切国家都有拘束力。而国际软法的效力发挥则至少有三种途径:由国家立法机关根据国际软法制定相应国内法,或由参与国际软法制定的国内政府部门在其管理活动中自动适用软法,或由私人部门自行采纳软法指导其商事或专业活动。为了发展国际法,应充分利用政府间国际组织、跨政府网络和非政府组织等国际规则创制平台,让主权国家、国际组织和私人主体充分参与规则的讨论,实现国际法制定的民主化,构建以国际硬法为核心、以国际软法为外围的系统的国际法规则体系。在多元政治秩序的维度下,在主权国家仍是国际立法核心主体的现实中,国际立法应区分实体规则与程序规则。实体规则可以通过不同政治体制与文化背景下的国家及其人民的充分沟通和交流,从其观念当中发现重叠共识并上升为国际法,以便有效推动实体国际法规则的制定;而在程序性国际规则的制定方面,充分考虑各国的不同国情和履行国际义务的能力,提供多种可行性方案以便达成协议。

(二)构建普遍而平等的国际法治适用实践执行标准及方式

在国际法的执行方面,普遍而平等地适用国际法是国际法治的主要目标。以人权公约为例,主要人权公约均设立了缔约国报告、国家间指控与和解以及个人申诉三种公约执行方式。国家间指控与和解制度不利于国家间友好关系的维护,个人申诉制度被视为过度干预国家管辖权而为许多国家所保留,缔约国履约报告却通过让国家提供其执行国际规则的进展和存在问题的信息、并对之给予指导和建议的温和与富有建设性意义的方式而为多数缔约国所遵守,这在很大程度上有助于公约的执行和公约目的的实现。以此为经验,其他国际条约的效力亦可通过缔约国履约报告、派遣观察员监督和协助履约等方式,充分利用缔约国和公约实施机制之间的互动来实现,即由被动执行转为主动实施国际条约。而国际软法则作为非正式的辅助机制,通过国际规则制定者的自我约束和自我管理,辅之以外部力量的施压、劝说和引导等方式实现其效力。

(三)协同国家间的文化差异,构建形式多样的国际司法机构和国际争端调解机制

司法独立是法治的核心要素之一。在国内法上,独立、公正的司法机关定纷止争的功能极少受到质疑,但国际审判庭的管辖权却往往不被主权国家所接受,其重要原因之一是各国由于司法制度和文化、价值观的差异而对国际司法机构存有疑虑。与国际司法机构运作不力相比,区域司法机构取得了长足进展,特别是在文化同质性较强的欧洲和美洲,欧洲联盟法院、欧洲人权法院、中美洲人权委员会和人权法院等机构的有效运行,均有助于国际规则在区域争议解决方面的统一适用。此外,法律方法(仲裁和司法裁决)并非和平解决国际争端的唯一途径,以国际法为依据的政治方法(谈判、协商、调查、斡旋、调解、和解等方法)的运用也是以国际法为基础调整和恢复国际秩序的重要表现。同时,国家间力量的制约与平衡、对国际形象的关切,甚至传统的强制性争端解决方法(报复、封锁、制裁等)的威慑,也有助于国家履行国际法义务。

三、余论

国际法治要求世界各国、各国际组织及其内设机构遵守国际法。然而,“国际社会”本身是一个具有“无政府状态”特质的宽泛概念。世界上没有一个机构能够凌驾于主权国家之上,现行国际规则和程序对一个国家的约束力主要取决于该国的“国家同意”。所以,一般来说,超越主权国家意愿而对该主权国家应当从事和避免从事的行为作出规范以及对主权国家间的争议擅自裁决的行为,都将被视为是干涉国家内政、违反国际法治基本原则的行为。遵守国际法的动因最初被归为国家的利己主义思想———国家按照希望被对待的方式去对待别人,以及承认有些危险(例如海盗)只能由更多国家而非一个国家处理时才能有效解决。但随着全球化进程的深入,一个国家难以有效处理的事项越来越多:国际通信、邮政的投递,跨境环境污染治理,瘟疫及疾病预防,恐怖主义、跨国犯罪的有效惩治等,都越来越需要建立有效的国际机制来应对。于是,国际法治框架的国际构建便有了更加充足而正当的理由。建立有效的国际规范及其机制已成为国家联动的必然选择,国家的部分主权也正悄然让渡于某些国际组织。传统国际法理论认为,主权国家是国际法的主体,作为国际法律人格者承担国际法上的权利与义务或权力。当前,国际法出现了“主权定向”向“人权定向”的转向。有人认为,国际法的目的并非保护主权国家,而是保护个人权利,国家不是终极价值的承受者,而是个人权利和自由的保护与实现的工具,国家应作为个人权利和福利的信托人。为此,蓬勃发展的国际人权法为国家设定了人权保护的义务,对推动国际法治的建构起到了积极作用。从国际法治实践的维度看,目前世界上尚未建立一整套一般性的、有效运作的、系统的国际法治体系,

从现实层面看,当下国际法治建设仅在个别领域(特别是低级政治领域)有着向国际统一法治发展的趋势。由此可以说,真正的国际法治远未达成,它仍是国际法学界孜孜以求、不断追寻的梦。就中国法治建设而言,建设中国特色社会主义民主法治是完善国内法律制度的重要目标。在构建国内法层面,我们要在坚持国家主权平等和不干涉内政等原则指导下,充分借鉴世界各国国内法治模式及其建设经验,选择适合中国国情的法治模式,努力保障国家民族法律自决权;在构建国际法层面上,我们应积极参与国际社会的法治讨论与建设,并将中国文化元素融入国际法治的构建进程之中,促成中国国内法治与国际法治的互摄与互融,让中国元素在国际社会上发出声音,产生影响。

作者:夏春利 单位:北京航空航天大学法学院

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