自卫权国际法原则与实践走向

美国国防部2010年4月公布《核态势报告》,宣布美国将削减核武器、停止发展新核武、承诺不对遵守《不扩散核武器条约》的无核国家使用核武器,但并未承诺不首先使用核武器,从这里可看出美国一贯秉持的先发制人的策略不变。关于自卫权的国际法问题,是晚近以来国际社会非常关注的一个问题,其中涉及自卫权行使的最典型的实例,就是2003年美国对伊拉克发动的先发制人的军事打击。这场战争是新世纪美国首次明目张胆地绕开安理会,以莫须有的罪名(其所谓的“大规模杀伤性武器”无论是在战前还是战后都没有找到)肆意侵略主权国家的事件,在国际上激起了强烈的反对。这场战争所引发的争议的关键之处,就在于美国所实施的先发制人的军事打击是否符合国际法?如果不是,那么美国的这种行为是否打破并改变了原有关于自卫权的国际法?本文拟围绕这一实例,就自卫权的国际法问题做一分析。

一、美国“先发制人”口号下的真实意图

“9·11事件”之后,美国多次提出要以先发制人的方式实行自卫,其真实意图远非如此。《美国国家安全战略》报告虽然声称,“为了保卫我们自己,必要时美国将采取先发制人行动”,但实际上该报告所主张的,乃是一种在无任何受到攻击或即将受到攻击的证据下对被视为潜在对手的国家采取先发制人行动的权利。也就是说,美国所想要做的,已经远远超出先发制人的预先性自卫的范畴。正如萨皮罗所指出的,虽然布什政府将其所采取的手段称作“先发制人”,但是更准确地说,它是一种“预防性”的自卫,它不是针对特定的和迫在眉睫的威胁采取先发制人行动,其目的是为了防止一种更为一般性的威胁的形成。预防性自卫是一个难以捉摸的概念,它的标准模糊,更具有主观的随意性和潜在的危险性。斯庄蒙塞斯也评价说,布什政府所说的先发制人行动超出了预先性自卫的范畴,后者是回应迫近的攻击的一种武力手段。其实,不管采用何种概念,美国的真实意图都是昭然若揭的。

那就是,它决不仅仅主张预先的自卫权,而是主张单方面设定条件的、先下手为强的军事打击权。显然,这种权利要求是绝对不符合、也不可能符合国际法的。以预防为借口任意使用武力,乃是与公平原则完全背道而驰的。而我们已经多次提到过,关于使用武力,已经存在系统的实在国际法规范。《联合国宪章》禁止使用武力或威胁使用武力,自卫以及安理会的授权是合法的例外。这些规则是符合自然国际法的,而且已经成为普遍性的条约法与国际习惯法。专门为研究国际和平与安全面临的挑战及联合国改革而成立的联合国“威胁、挑战和改革高级别小组”,也在其报告中指出,对付迫近威胁的先发制人行动是合法的,而单方面的预防性行动则是非法的。此次美国对伊拉克的“预防性”侵略行动,既违反了禁止使用武力的国际法一般原则,也没有得到安理会的授权(当然也根本不可能得到授权),唯一可以拿来说事儿的就只剩下“自卫”了。其实,美国之所以心里想着“预防性行动”,口中却只喊出“先发制人”、“预先性自卫”的口号,说明它自己也清楚,前一项主张无论如何得不到国际法的支持,只有后面的主张才有符合国际法的可能。

二、先发制人的合法性撇开其真实意图不谈,美国所主张的先发制人的自卫权是否符合国际法呢?如果是的话,那么美国在伊拉克的行动是否符合先发制人的条件呢?

1.先发制人并不符合现有的实在国际法。事实上,在《联合国宪章》出现之前的很长一段时间里,先发制人的自卫都是符合国际法的。早在国际法刚刚产生不久的17世纪,著名国际法学者普芬道夫就指出,在有明确证据证实某人有意对我实施某种伤害的情况下,即便其尚未对此作出任何公开的尝试,那些生活在自然状态下的主体(而国家正是生活在这种状态下的)也应当被立即允许采取先发制人的武力自卫措施;自卫并不要求国家首先遭受打击或者只能躲避将要降临的打击,相反国家有权主张对正在计划实施侵害的人采取先发制人的自卫行动。而19世纪早期著名的“加罗林宣言”表明,在迫在眉睫、压倒一切、没有其他选择办法和没有时间来考虑的情形下,可以行使自卫权。从当时各国对上述规则的无异议、而仅就英国的行为是否符合有关条件进行辩论的情况来看,“加罗林宣言”可以说是一种对当时的国际习惯的正确阐述。然而,在《联合国宪章》出现之后,旧有的国际法(包括条约法与习惯法)被彻底更改,“加罗林宣言”所阐述的规则成为过时的东西。

《联合国宪章》第51条规定:“联合国任何会员国受到武力攻击时,在安理会采取必要办法,以维持国际和平及安全以前,本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。”也就是说,行使自卫权应当仅仅是在“受到武力攻击”的时候,在没有受到攻击之前就先发制人,是不符合《联合国宪章》的规定的。由此,国际法院在“对尼加拉瓜的军事和准军事行动案”中,非常明确地说,“如果无军事进攻,集体自卫是非法的。”亨金也指出,在二战后的几十年里,各国都明示或含蓄地采纳了《联合国宪章》严格限制武力使用的观点。可见,依据现有的实在国际法,自卫权只有在出现实际的军事进攻的时候才能行使,先发制人是不合法的。

2.从发展的眼光来看,先发制人可以作为特殊情况,构成关于自卫权的实在国际法的一部分。虽然先发制人不符合当前的关于自卫权的实在国际法,但应该看到,当前有关自卫的实在国际法也并非一成不变的。事实上,实在国际法处于不断的发展过程中,它需要不断地适应自然国际法,而自然国际法也是随着国际社会规律作用条件的变化而不断变化的。随着国际关系的剧变,实在国际法也确实需要作出适当的发展。步入新旧世纪之交,现有的国际规则明显地表现出对新国际关系的不适应,严酷的国际关系对存在缺陷的实在国际法制度造成了猛烈的冲击。美国频频挑战《联合国宪章》的底线,从1986年轰炸利比亚,到1990年入侵巴拿马,再到1993年导弹打击伊拉克,直到2003年侵占伊拉克,已然从遮遮掩掩的“符合《联合国宪章》”的“自卫”发展到明目张胆甩开联合国的先发制人。显然,美国能够这样做,根本上是出于国际局势的改变:一方面,美国逐渐成为唯一的超级大国,单边主义倾向日益明显;另一方面,国际冲突呈现越发复杂化、紧迫化的趋势:传统的国家间矛盾难以避免,文明的冲突此起彼伏,国际恐怖主义更是无孔不入……旧有的国际规则确实不足以充分保护各国利益。

针对20世纪末的新形势,詹宁斯和瓦茨指出,虽然预先性自卫行动通常是非法的,但并不是在一切情况下都是非法的,问题决定于事实情况,特别是威胁的严重性和先发制人的行动有真正必要而且是避免严重威胁的唯一方法。预先性自卫可能比其他情形更加需要符合必要和比例的条件。在现代敌对行动的条件下,一国总是要等待武力攻击已经开始后才采取自卫行动,是不合理的。克斯肯尼埃米论证说,既然国际法律规则所要防止的是国家的毁灭,那自然不能指望一国去等待那种将给自己带来毁灭的攻击。王铁崖先生也认为,原则上,自卫权行使的前提不包括武力威胁,除非武力威胁到了不采取武力不能消除的程度。由此,关于行使自卫权的实在国际法,在新的世纪,需要而且必须作出新的发展;而作出这种发展的标准,就是符合自然国际法。具体说来,先发制人是否可以发展为实在国际法,需要依据自然国际法来判断。国家拥有自卫权,乃是强行法。国家在受到武力攻击的时候可以实行自卫,乃是更为具体的实在国际法规则。后者与前者的不同,就在于加上了“受到武力攻击”的条件,这样的条件在《联合国宪章》制定的时候,应该是各国充分协商后制定的合理规范,也是符合当时的国际社会环境的。然而,在今天看来,尽管国家在受到武力攻击的时候可以实行自卫一般来说仍然是合理的规范,但是在特殊情况下就不再具有合理性。