民族地区法制建设对策

一、问题的提出和田野调查情况

我们选择甘肃的民族地区作为田野调查的对象，调研采用座谈会、问卷调查与实地访谈相结合的方法收集数据资料。调查问卷内容包括个人基本信息、积石山县居民法律知识获取渠道、法律意识强弱、儿童教育程度、村规民约实施情况、易发法律纠纷、环境保护法规、我国法制运行状况等内容。调查问卷共计25个题目，都为单项选择题。实地访谈的内容与街头问卷内容相同，但更多的是加强了与当地居民的交流和联系。此次发放调查问卷300份，回收293份，回收率为97．6℅；有效问卷291份，废卷2份，有效率为99．3℅。田野调查点是甘肃省临夏回族自治州积石山保安族东乡族撒拉族自治县。该县有回、撒拉、保安、东乡、汉、土、藏、维吾尔、羌、蒙古等10种民族，少数民族占总人口的52％，其中，又以保安族、东乡族、撒拉族的人口居多，保安族属积石山县特有的少数民族，占全国保安族人口的95％以上。积石山县是以种植小麦、玉米为主的典型的农业县。

二、影响积石山县法制建设的因素

在当地调研过程中我们发现，当地的很多群众对于“法律”这个词很陌生，对于“法制建设”更是知之甚少。例如当发生纠纷时，大部分人表示双方会自行和解，以及依据当地的民族习惯解决，很少有人会向司法机关寻求救济。我们认为造成这种现象的原因主要有以下几个方面：

1．人们的法律意识淡薄。法律意识是人们对于法律和有关法律现象的观点和态度，是人们对法的理性、情感、意志和信念等各种心理要素的有机综合体。法律意识也是法律现实的一个特殊组成部分。孙国华教授认为：“法律意识是社会意识的一种特殊形式，是人们关于法律现象的思想、观点、知识和心理的总称”。［1］由此可知，法律意识的客体是法和法律现象，法律意识属于社会意识的范畴，其本原是社会物质生活条件，法律意识具有相对的独立性，可以反作用于社会存在。对积石山居民法律意识的调研数据显示，70．5％的居民表示自己能够守法，但法律意识一般，有25．3％的居民表示自己知法懂法守法，法律意识强，只有4．2％的居民表示自己不懂法，没有法律意识。在对当地居民获取法律知识的途径的调查当中，有54．6％的居民表示法律知识通过电视、广播得来，有21．3％的居民表示是通过网络获得的，还有11．1％的居民表示是通过书籍、报刊获得的，另有10．3％的居民表示是听别人说的，只有约2．7％的居民表示是通过政府宣传等方式获得。由此可知，被调查者对法律有一定的认识，但由于受教育程度较低，对法律制度的相关规定缺乏较深入、系统的掌握，其中最主要的原因是政府普法宣传不够，现代信息传播渠道代替了政府宣传的部分功能。

2．传统纠纷解决机制占据重要地位。纠纷解决是每一个社会进行社会控制的一项重要内容，由一个社会现有的纠纷解决体系来解决社会中产生的各种纠纷，进而维持和创设这一社会的各种秩序。日本人类学家千叶正士对纠纷现象做了细致地研究，他将纠纷化为五个基本类型：对争（contention）、争论（dis－pute）、竞争（competition）、混争（disturbance）和纠纷，并据此认为纠纷可涵盖以上五种类型，因此，千叶正士将纠纷定义为“一定范围的社会主体相互之间丧失均衡（equilibrium）关系的状态。”在他看来，所谓纠纷即是指社会秩序的混乱状态。［2］而我国学者季卫东认为：“所谓纠纷，就是公开地坚持对某一价值物的相互冲突的主张或要求的状态”。［3］据此，笔者认为，纠纷其实就是发生在特定民众之间基于现实生活中的厉害关系所发生的对立，它带来的往往是现有正常秩序的失衡。而少数民族纠纷是发生在少数民族之间、并促使少数民族之间正常秩序的某种失衡。纠纷解决的机制可分为国家正式的纠纷解决制度和社会非正式的纠纷解决制度。正式的纠纷解决制度是指国家机关依据其职权对纠纷的解决，如法院的裁决、诉讼内调解、公安机关的行政调解等。正式纠纷解决以国家强制力保证实施，强调纠纷解决制度建构与运作的制度化、稳定性和规范性，而非正式的纠纷解决制度，是指存在于民间的，主要由民间的权威主体等所主持的纠纷解决制度。其中少数民族纠纷解决制度是非正式的解决纠纷的制度，它是自然形成的解决少数民族成员间纠纷的途径。我们对积石山居民发生纠纷时选择的解决方式做了调查，调查显示，当发生纠纷时，有59．5％居民选择和解，27．1％的居民选择找当地威望高的长者调解，13％的居民愿意依民族习惯解决，只有绝少数的居民选择了到法院起诉，约为0．4％。在关于当权利受到侵害时，更愿意选择哪种救济方式的调查时，有46．4％的居民选择了到法院起诉，有25．1％的居民选择了向政府机关申诉，有4．1％的居民选择了申请仲裁机构仲裁，并有22．3％的居民选择了依当地民族习惯解决，只有不到2．1％的居民选择了其他方式。积石山保安族东乡族撒拉族自治县是个熟人社会，每当人们发生纠纷时，59．5％居民选择和解，体现了当地民众维护社会稳定和家庭和谐的愿望。此外，通过和解有利于降低当事人解决纠纷的成本，当事人只要双方谈好，一般都能得到满意的结果。而只有约为0．4％的人选择了去法院进行诉讼，这说明，通过诉讼方式解决纠纷虽然不是少数民族的首选，但也有相当一部分人已经有了运用法律解决纠纷的意识，这也表明法律在当地还是得到了人们一定程度上的认同。另外还有27．1％的居民选择了找当地威望高的长者调解，长者就是当地的民间权威。积石山少数民族多信仰伊斯兰教，所以其民族内部的民族纠纷通常由阿訇采取教义教法作为解决纠纷的方法，阿訇调解纠纷时的功能也使得伊斯兰教法在积石山地区有了更为权威的基础，并使这种纠纷解决制度在历史的发展中被保留下来，进而成为积石山少数民族定纷止争的重要方式之一。

3．少数民族习惯法的影响深远。“习惯法是独立于国家制定法之外，依据某种社会权威和组织，具有一定的强制性的行为规范的总和。”［4］梁治平认为：“习惯法乃是这样一套地方性规范，它是在乡民长期的生活与劳作过程中逐渐形成；它被用来分配乡民之间的权利、义务，调查和解决了他们之间的利益冲突，并且主要在一套关系网络中被予以实施”。［5］因此，习惯法不同于国家制定法，它出自于各种社会组织和社会权威，规范一定社会区域的社会成员，并被他们遵守；其次，习惯法来自于社会中早就存在的各种习惯，它不是凭空而生的，因为社会成员“开始普遍而持续地遵守某些被认为具有法律强制力的惯例和习惯时，习惯法便产生了”；［6］最后，习惯法主要依靠口头、行为进行传播，但也可能是成文的，绝不能认为习惯法一定表现为不成文形式。积石山县境内居住着保安、东乡、撒拉等10个民族，且保安族是甘肃省特有的少数民族，是我国典型的少数民族的聚居区。因为各少数民族一般都有自己不成文的习惯法，在社会生活中起着重要的作用，所以在这次调查问卷中我们特意收集了一些这方面的问题。在关于所在的民族中有没有少数民族习惯法的调查中，74．9％的居民认为有，认为没有的居民仅占总数的25．1％。而在当地民族习惯适用的调查中，47．1％的居民认为在很多方面适用、效果好，32．6％的居民认为适用效果一般，不能普遍适用，14．4％的居民认为有待完善，认为几乎不适用的占5．9％。在关于认为当地民族习惯与法律法规是否契合的调查中，有45．7％的居民选择了契合，15．5％的居民选择了不契合，25．8％的居民选择了不完全契合，另有13％的居民选择了不了解。少数民族习惯法是少数民族地区用以确定民众权利的程序上的习惯规则，这些规则是在人们长期生活和实践中逐渐发展而来，当地居民认同并且遵守这些规则。由此可知，少数民族习惯及少数民族习惯法在当地发挥积极作用，并且与法律法规的契合度高。调查发现，在所调查的少数民族中基本上都有民族习惯及民族习惯法，这些民族习惯在生活中发挥了不少作用。由于当地封闭的自然环境仍然存在，决定社会意识形态的自然经济没有发生根本变化，因此，传统的习惯法观念的深层结构坚如磐石，当地的少数民族对习惯法在精神上和观念上仍然具有强烈的认同感，发生事情一般按习惯法处理。积石山县境内保安族、东乡族、回族、撒拉族、维吾尔族等长期以来信仰伊斯兰教，伊斯兰教法对他们产生了相当大的影响。以回族、撒拉族婚姻缔结程序为例，只有念了“尼卡海”才属合法，否则便视为非法。离婚时，相互要“口唤”也是很重要的一个方面。妇女在离婚时若得不到丈夫的“口唤”，便永远不得再嫁，而其他人也不能娶其为妻。这里，婚姻的实质要件和形式要件大多以伊斯兰教法为核心。而从我国《婚姻法》第6条、第8条的规定来看，回族、撒拉族婚姻缔结程序违反《婚姻法》规定是显而易见的。其一，对结婚年龄未做具体限制；其二，忽视了“登记”这一法定程序。男方动辄以不给女方“口唤”相威胁，一再降低女方的正当索赔和合理要求。而女方为讨得丈夫的“口唤”，尽可能委曲求全，满足男方的不正当要求。尽管这些习惯法不符合国家制定法，但当地居民认为这种规定合情合理并严格遵守。在他们看来，若离开了以伊斯兰教法为主的习惯法，就离开了本民族的传统，就无从掌握自己的命运。因此，当地的少数民族希望通过习惯法寻求帮助和精神慰藉，保障生存安全和满足荣誉感。改革开放以来，这种传统的习惯法观念在当地没有丝毫减弱，反而有某种强化的趋势，这就使得少数民族习惯法在当地有更广泛的影响。

4．经济发展落后。积石山县位于甘肃西南部，地处黄土高原与青藏高原交汇地带，由于历史的原因，积石山地区的社会形态发展过程中发育程度较低，经济发展滞后。在关于当地儿童的受教育权利有没有得到保障的调查中，有169位居民选择了有，占总数的58．1％，有84位居民选择了只有一部分得到保障，占总数的28．9％，有28位居民认为没有得到保障，占总数的9．6％，另有10位居民选择了不知道，占总数的3．4％。而在关于其现在从事的工作的调查时，有27．1％的居民选择了在家务农，21．6％的居民选择了外出打工，另有41．2％的居民选择了个体经营者，还有10．1％选择了其他。关于民族地区最需要解决的问题的调查中，36．4％的居民认为是就业，55．7％的居民认为是贫富差距，7％的居民认为是环境保护，只有0．9％的居民认为是其他。由此可知，经济发展滞后是积石山县法制建设中的又一个阻碍因素。因为法律与经济有着最根本的关系，这种关系一方面是经济决定法律，经济不但决定法律的内容和性质，而且决定法律的变化与发展；另一方面，法律服务于经济，即以它的稳定性和权威性确认和维护经济活动和经济关系；以它的预测性和指引性引导经济活动的发展；以它的统一性和强制性改造某种不适应统治阶级需要的经济关系和经济活动，从而建立某种新的经济关系。积石山县的法制状况由本地的经济基础决定。从调研的情况可知，贫困问题是当地面临的最主要的问题，由于经济落后，导致法制不健全，而不健全的法律对于其赖以存在和发展的经济基础无法起到引导、促进和保障的作用。

三、对策

少数民族地区法制建设必须结合民族地区的实际情况，综合考虑和协调各种利益关系，坚持多种措施并举。

1．加快经济发展。经济基础决定上层建筑，只有加快当地的经济建设，使当地人们参与到市场经济当中来，人们的权利意识以及法治意识才会提高。积石山人民要通过贸易、交易融入国家这个大环境中来，并与其他民族人民形成利益链，从而为积石山县建立法治社会奠定基础。

2．加强普法宣传、增强法制意识。由于当地人们缺乏对法律的认识，所以普法宣传显得尤为必要。积石山以少数民族多而杂为特点，所以普法应该采用最被当地人接受的形式或者最贴近当地人生活习性的形式。在普法过程当中，首先应该做到对国家制定法的普及，其次还应使人们了解运用国家制定法传播的一些个案，因为案例具有形象和直观的特点，当地人们更容易接受。同时，为增强人们的国家制定法意识，要从政府层面推行自上而下的法律普及，使当地人们对国家制定法有强烈的信任感，进而使国家制定法具有广泛的社会基础。

3．建立多元纠纷解决机制。积石山民众长期生活在相对封闭和固定的环境中，人们的联系相当紧密的，进而就会形成“特有的内聚力和认同感，在特定的语情下自发形成了一套心照不宣的规矩或‘正义’”。［7］而要想破坏这种规矩是危险的，因为破坏这一特定的民族认同感和向心力很容易受到舆论的谴责而陷入被动。在积石山县，人们之间发生冲突时往往选择用当地习惯法来调解和解决矛盾，他们认为少数民族习惯法更贴近他们的生活因而更能代表正义。此外，对国家制定法的陌生也使人们对用国家制定法处理纠纷的机制不适应，并且即便是人们对国家制定法并不陌生，仅从经济上和体制障碍上考虑，很多人也不会选择国家制定法。因此，在积石山地区，关于纠纷解决的法律适用上，如果涉及公共利益和国家利益时，应适用国家制定法，如果涉及到民族纠纷以及较轻微的刑事案件，可以适用当地习惯法处理。同时，因为诉讼一般耗时较长、诉讼成本过高，所以在发生纠纷时，调解就成为比较理想的解决纠纷的方法。调解主要用于邻里之间、婚姻家庭、财产继承纠纷等。具体而言，积石山县人们之间发生的纠纷多数可以进行人民调解。人民调解的纠纷主体可以限定在家庭成员和邻里之间，纠纷范围应局限于在婚姻、继承及普通民事纠纷之间。阿訇可以担任人民调解员。在调解过程中，应遵循自愿原则，而且可以适当运少数用民族习惯法进行调解。

4．加强司法队伍建设。由于当地专业人才的欠缺以及国家机关工作人员职业水平不足，有些民众表示司法机关对民众的问题有“踢皮球”的现象，使得民众对国家司法机关、国家的法律法规及政策产生质疑。维护社会稳定是少数民族地区司法机关的职责，法官在司法活动中扮演着重要的角色，因此应加强司法队伍的建设，尤其要发挥法官的作用，法官在司法活动中应该学会运用当地少数民族习惯法去解决当地人们的矛盾纠纷。具体而言，加强少数民族地区司法队伍的建设需要做到以下三点：一是加大对基层法院的物质投入，引进优秀人才充实法官队伍，并对法官进行业务培训；二是法官要深入当地人民内部，了解当地人们的民族风俗习惯，进而处理好各族人民之间的利益关系；三是法官在具体的个案中要具有灵活性，若发生习惯法和国家制定法之间的冲突，法官需要在二者之间寻求某种平衡，从而使习惯法和国家制定法产生良性互动。

作者：虎有泽工作单位：西北民族大学