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意大利审计法院特点评析

意大利审计机关采取的是法院的设置形式,意大利审计法院是意大利的最高审计机关,具有维护公共财政安全和保障有关司法秩序的作用。意大利宪法第100条规定了审计法院的职责,审计法院实施对政府法案“事前的”合法性审计和对国家预算“事后的”审计。根据法律,审计法院参加对公共的被资助实体财务管理的审计。审计法院向国会提交审计发现。同时,宪法第103条还赋予审计法院在公共问责和法律规定的其他方面执行司法的职能。意大利审计法院成立于意大利王国建立后的1862年,是意大利基本统一之后的第一个法院,其目的是控制公共管理、防止与避免资金浪费和不健全的管理。经过150多年的历程,随着国家行政服务的改进、公共财政的演变与协调,以及审计体系自身的不断调整和现代化,意大利审计法院已经发展成为拥有较完备的审计职能和司法裁判职能、在国家治理中发挥重要作用的机构。在具体的审计和司法实践中,审计法院对政府法案进行事前合规性审计、审查公共账目、评价所有政府部门管理的健全性、行政活动绩效、分析和评价财政政策和经济政策的进程和影响、对引起公共财政损害的行为进行问责,以其专业性和独立性服务于意大利“国家——共同体”。相比于其他采用法院制审计机关的国家,如法国、葡萄牙、比利时、巴西等国,意大利审计法院在审计机构设置与审计职能定位、审计中立性、审计裁判与问责的力度等方面都存在显著的特点。

一、意大利审计法院的“双重性”

(一)意大利审计法院的双重属性与双重职能。意大利审计法院的双重属性体现在审计法院既是政府的组成机构,又是法院体系的一个部分,其双重职能是指审计法院同时拥有审计职能和司法职能,职能的双重性与属性的双重性具有密切的关系。1.意大利审计法院的双重属性。一方面,审计法院是政府的一个机构,属于政府机构中的辅助机关。意大利共和国的组织机构包括议会、总统、政府、司法、区省市等,实行权力的分立与制衡。议会主要享有立法权、监督权以及财政控制权,每年批准政府所提出的预算和决算。总统作为国家元首,主要权力有颁布法律和具有法律效力的命令和条例、任命国家官员、主持最高司法会议等。政府由内阁、国家行政机关、辅助机关组成,辅助机关包括审计法院和国家经济与劳动委员会、国务委员会。另一方面,审计法院又是意大利司法体系的一部分。意大利的司法体制是典型的大陆法系模式,其司法体系由普通法院、宪法法院和特别法院三大部分组成。普通法院受理民事和刑事案件,并且只对建立在合同法或者侵权法上的关于行政机关的控告(如公共工程和政府采购)进行裁定。宪法法院于1955年12月15日正式组成,其最重要的职能是审查法律的合宪性问题,其他职能还包括审理国家各权力机关之间关于权限的冲突、国家和地区之间的冲突,以及根据宪法的规定审理对共和国总统的弹劾。特别法院包括审计法院与行政法院、军事法庭,它们分别对公共账目的案件、对抗公共行政的案件以及军事罪等法律所规定的事项享有审判权。2.意大利审计法院的双重职能。意大利审计法院履行着审计职能与司法职能的双重职能。一方面,作为政府的辅助机构,以“辅助的主体”的身份,审计法院开展事前的法案合规性审计、确保行政法案符合现行法律,特别是符合有关预算的法律;开展事后的绩效审计、评价行政活动的经济性、效率性和效果性;开展与国家经济财务状况有关的审计并出具特别报告,在财务事项上为议会直接提供帮助。审计法院以“辅助的主体”来运行它的审计职能,有两层意思:一是它与负责立法职能、负责政治倾向和控制、负责积极行政等的不同实体进行合作,但是在规定的行政行为的目标方面并不取代这些被授予政治职能的主体。二是它通过与被审计单位的连续接触、评估行政实施的行为、发布审计发现问题、指出应当采取的措施、检查被审计单位的改进情况、定期向议会等机构就结果进行反馈等途径,充分发挥“辅助的主体”的作用。另一方面,审计法院又是司法主体,对公共账目进行裁判,促使相关人员确保公共账目的合规性,对产生损害的行为进行账目问责,判决责任人员赔偿造成的损失。审计法院依照宪法在公共问责和法律规定的其他方面执行着司法职能,司法裁判和问责对公共账目违法行为能起到有效的预防和抑制的作用。(二)意大利审计法院“双重性”的演进与重要意义。1.意大利“法院制”审计机构的历史渊源与现代发展。意大利审计法院采用“法院”形式,是有着其深刻的历史渊源的。早在1351年,萨瓦的阿梅迪奥六世(AmedeoVIofSavoy)就建立了账目议庭,以监督那些管理公共资金的人。用这种外部法院的形式,执行对有关公共收入和公爵遗产、公共官员的账目、涉及税收和财产收入的征收争论的司法控制。这个账目议庭即是意大利审计法院的起源。1577年,在被法国占领后,埃马努埃莱•菲利贝托(EmanueleFiliberto)在都灵建立了一个新的议庭,成为仅有的负责账目裁判和有关征税与国家财产争论的法庭。1852年,财政大臣加富尔将关于创设“审计法院”的报告提交给议庭,并认为应当使用“不能被免职的裁判官”专注于“事前的”和“事后的”审计。1862年,采纳加富尔的建议,根据1862年8月14日第800号法律,意大利王国的审计法院作为“裁判法院”建立,并明确其主要任务是履行政府法案的事前审计,监督政府收入,事后审计政府部门的账目,对财政部的总账目进行检查,并传承了对负有管理或者保护公共资产责任的公务人员的账目进行裁判的职责。随着审计责任和司法权力的加强,在1888年克里斯皮法案下,审计法院公务人员问责的司法裁判成型,1946年意大利共和国成立后,其司法职责进一步扩大。在审计法院的发展历史中,伴随行政机构追求更高效现代化的改进运动,审计法院于20世纪90年代进行了自我改进与革新,将庞大的政府法案审计限制在一个小范围的“政府法案”之内,而赋予审计法院新的对每个政府部门和机构,包括地区和地方当局的绩效进行事后审计的职能,以增进政府管理效能,提高节约成本效果。从而使审计更注重服务而不是控制;更关注政府机构全部的整体绩效而不是审计单个法案;更关注法案的实际执行成果而不仅仅是法案的发布。现代的意大利审计法院已经成为“公共部门经济/财政收支平衡的公正的保证人”,和“根据效能、效率及成本-效果原则促进公众资产良治”的机构。2.意大利审计法院“双重性”的重要意义。审计法院的“双重性”使得审计法院在保障健全的公共资源管理方面能够发挥核心的作用:一是在行使审计职能时,相对于政府和议会,作为“辅助机构”的审计法院是中立的、自主的、独立的实体,通过检查法案的合法性、审查国家账目的均衡性、评价政府的行政活动绩效、提出改进建议、发布报告、加强信息公开,保证政府的行政行为合法和良好运行、保障公共财政平衡,并为议会进行财政经济决策提供信息支持,充分体现其“辅助”的作用,即在行使职能中,既要协助政府,也要协助议会。二是在行使司法职能时,能够运用司法手段,对引起公共财政损失和破坏的责任者施以处罚,加强了通过法律制度这一保障工具,来保证健全的公共资源和财政管理的能力。不可否认,审计职能具有强烈的民主价值,反映了向政府提供资源的纳税人的权利诉求。意大利审计法院独立于政府和议会,不仅可以帮助被审计的实体,也可以为议会提供需要的信息和咨询,同时,审计法院的司法性质,决定了它比任何非司法性质的审计机构有更强的权威性,审计法院的审判权是审计机关处理权的最高形式。意大利审计法院本身也认为,“司法职能是审计权力的自然补足,使审计法院在逻辑上和相关性上能够完整地行使职责。”意大利审计法院的这种架构既不影响审计机关与议会必要的工作联系,又体现了议会对政府的财政监督及政治监督。

二、意大利审计法院的“中立性”

(一)意大利审计法院中立性的具体表现。中立性不同于独立性,独立性是审计的灵魂,是所有审计必须具备的基本原则。独立性反映的是一种积极与权威的强势,而中立性则反映的是一种平和与超然的策略。意大利审计法院在对外进行自我介绍时,使用更多的定性词汇是“中立”。例如,意大利审计法院认为自己“在行使审计职能时,相对于政府和议会,是中立的、自主的、独立的实体”“将审计事后绩效的任务,赋予一个外部的和中立的主体(审计法院)……显示了其必然性”“国家制度已经规定了对其结果损害公众利益的违法行为进行处罚的特别责任形式,并将此职责委托给与行政无关的一个第三方或者中立的机构,即‘审计法院’的公共检察官。”审计法院对法案进行事前合法性的审计,就充分体现了“中立性”。首先,审计法院的合法性审计,是对政府所要采取手段和措施的法令(包括预算法案)进行遵从性审计,并不是对措施的优劣进行评价,审计法院认为那是政治的或者说是行政的决定,不是审计法院应当参与的。其次,在进行行政法案的事前审计时,如果审计法院认为法案合法,即“签发”予以通过,法案开始生效。事实上,也只有在“签发”通过并发布后,法案才可以实施。如果审计法院裁决法案不合法,拒绝予以通过,则会给政府一个合理解释的机会。政府在审计法院未予“通过”的情况下,可以以“更高的政治性理由”,在对法案的执行向议会负责的情况下,继续向审计法院申请(即有保留的登记),发布一个要求法院“通过”不合法措施的决议,那么此时的审计法院,可以在保留独立性和保障公共利益的同时,“通过”这个法案,实施政府已经在议会获得支持的“政治的规划”。(二)意大利审计法院的“中立性”是最优选择。意大利是一个政党林立的国家,其政坛多变在欧洲乃至世界都实属罕见。意大利共和国实行多党制,众多的全国性政党和地方性政党并存,不同意识形态和政治倾向的政党并存,形成了多党纷争、多党联合执政的局面。二战后,意大利政局一直不稳定,政府更换频繁,但长期是以天主教民主党为核心,联合社会党、社民党、共和党和自由党的“中左”“中右”“中间”势力执政。从1948年到2001年,不到53年却有57届政府,平均每届政府的寿命不到一年。党派联盟与对抗、共同执政与制约、多方政治力量博弈,在现代的意大利已是根深蒂固。在这样一种政治格局下,审计法院作为辅助机构在议会与政府间履行职责、发挥作用,必须采取既保持独立性、又能在国家的架构中获得对话权力的策略,那么坚持“中立性”则成为审计法院的最优选择。审计法院一直强调自身的中立立场,一方面尽职履责,另一方面将争议和后果交给政治力量去评判。“一个中立的和外部的实体,才能恰到好处地行使审计职能,在政府和其公共行政部门的利益之中处于公正的位置”——这正是国家审计的重要性和价值所在。审计法院认为在政府的“迫使”下对之前宣布为不合法的措施给予“通过”,是符合审计理论的,因为其中存在着“政治的”后果,是否采取这些已经被审计法院裁决为不合法措施的“政治的”决定,那是议会的工作。也正因为如此,审计法院被认为是能够胜任的“公共审计”,增强了其保证作用。意大利审计法院的“中立性”,其实质是国家政治生态下的处事态度与生存哲学。独立性不是固化的,而是具体的和灵活的,在基本的独立性原则下,审计机关一直都游走在坚持与妥协之间,让审计归审计,政治归政治——审计法院拥有审计的权力而不是参与利益的角逐,才是最重要的。

三、意大利审计法院的“处罚性”

(一)意大利审计法院的司法裁判与问责。1.意大利审计法院司法裁判与问责的内容。意大利审计法院是宪法授权的法庭。根据意大利宪法第103条,审计法院拥有对“公共账目事务”专门的裁判权,能够判决会计机构、公共管理者和执行主管以及所有的与公共资源管理有关的事项,主要涉及公务人员引起的损害国家或其他公共实体的经济责任。这个对经济违法行为直接进行处罚的权力,在预防与遏制政府公务人员失职和腐败等方面起到了积极和显著的作用。审计法院成立之初由1862年8月14日第800号法律赋予的司法权具体包括:账目裁判(裁判会计机构账目);问责严重失职和犯罪导致的价值损失和财务破坏的会计人员和其他公职人员以及管理者;公共事务、军人的和战争的养老金。这是意大利审计法院古老的职能,不仅在今天继续得以传承,而且还不断地予以完善和强化。2.意大利审计法院司法裁判与问责的范围和级别。意大利审计法院通常将世界各国的最高审计机关分为两个类型:审计法院型和审计署(office)型,并认为两者的区别并不在于其司法职能。但是即便是在最高审计机关同为法院形式并拥有司法权的法国、比利时等国的最高国家审计机关中,意大利审计法院惩处违法的范围之广、级别之高,也是非常突出的。审计法院起初对由负责钱财或者材料处理的政府公务人员提供的账目进行裁判,现在已经逐渐扩大到对包括由政府公务人员在权限内做出的引起损失或者破坏的任何有害行为进行裁判。从问责的层级看,其司法职能的作用范围从中央政府,延伸到其他的公共机构和实体。审计法院可以对所有管理者、公务人员,以及与行政机构通过雇佣或者公务关系而有关的对象的责任进行裁判。因此,裁判对象不仅包含公共雇员,还包含担任如部长等高级别职务或者名誉角色,以及事实上的行政人员,即那些尚没有合法化而实际执行公共职能的人。审计议庭出现和审计法院成立均早于意大利的法国,其审计法院的处罚权力却低于意大利审计法院,法国审计法院只有权对犯错误的会计人员进行罚的管理人员或被审计单位的负责人进行其他处罚的权力。同时,意大利审计院法还注重加强与欧盟其他国家审计法院在预防与打击欺诈方面的深度合作。近几年,欧盟中包括意大利、法国、希腊、葡萄牙和西班牙在内的采用审计法院形式的国家,就预防和打击影响欧盟金融利益的欺诈和其他不法行为开展了“跨越国家”的协同行动。另外意大利审计院法还与欧洲反欺诈办公室(OLAF)进行合作。为了有效打击违法行为,意大利审计法院集结了遍布全国的地方检察官办公室和司法议庭,历经几年的投入,建成了包含成千上万公共实体的所有涉及浪费、违法违规、危害行为的巨大数据库,以保障公共管理者更好地使用资源和强化诸如遵守法律、公平行动、尊重公共资产和资源的道德价值观念。(二)意大利审计法院的问责处罚完善了公务人员的法律责任。意大利的公务人员是指全国和地方各种身份的行政人员,包括军人、司法人员、教员,及各区、市(镇)、公营及独立机构的行政人员。意大利的公务员制度受英、法等国的影响较大,同时也结合本国的情况,经过多年的发展,逐步形成了比较完善的公务员管理体系和系统。公务员的义务主要包括对国家忠诚,执行职务时要有适当的行为及公正无私。宪法第54条规定:凡委以公共职责的公民,均有义务严格地和忠诚地履行其公共职责,在法定情况下须宣誓。如果公务员违反或破坏法律所规定的行为,或违反或具有所列举的事项时,依照公务员章程规定,均应予以惩处,惩处的类型主要有:减俸或者免职。法律责任包括刑事责任、民事责任和行政责任。除了对严重违法行为进行处罚的刑事责任和弥补损害的民事责任,以及行政机关的行政处分之外,意大利还建立了公务人员违法结果损害公共利益的特别责任形式,即审计法院的“公共账目”裁判与问责。意大利实行审检合署制,检察官办公室依照法院的组织体系平行设置于法院内部,独立行使职权,依照宪法负有提起公诉的义务。意大利审计法院设立了检察官办公室,负责提起有关会计审计方面的诉讼。具体来说,检察官“依照职务”有权检举,采取强制的“行政问责”行动,对那些违法行为已经破坏了公共财政的公务人员进行责任追究,判决公务人员的行政责任,要求其赔偿造成的损失,在赔偿要求权已经期满的情况下,还可以对那些隐瞒不报以及因疏忽导致延误发现损害的人追究责任。对审计法院来说,裁判政府责任并施加处罚,预防和提早发现严重和公然的管理违法犯罪,是意大利审计法院重要的一项宪法使命。按照审计法院的自我评价,形成对公务人员问责的成型的司法裁判,是意大利审计法院的特别成就,这在其他国家的最高审计机关实体中是没有的。意大利审计法院的司法问责,充分发挥了司法机构保障法律运行的作用,完善了公务人员的法律责任体系,维护了国家和其他公共财政管理的安全。审计法院也成为与公共行政改革局等一样拥有公务员部分管理权限的机构。意大利审计法院一直推崇法院形式的设立方式,认为司法职能是一项根本性的重要职能,通过严格的司法处罚手段,能强化通过使用法律手段保证健全的公共资源和财政管理的能力,具有强大的威慑作用,有助于形成旨在保证合理使用公共资源的更有效的制度。同时具有审计职能和司法职能的审计机关类型,对于国家共同体的公众是一个有价值的优势选择。

作者:陆晓晖 单位:审计署审计科研所

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