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土地纠纷法院调解机制研究

一、我国土地纠纷法院调解机制存在的必要性

现阶段,中国处于社会转型的特殊期和农村经济发展期。土地纠纷的日益增多以及多元化和复杂性的背后,土地当事人面对实际经济利益都“志在必得”。我国是人情传统的熟人社会,目前,我国的法律虽不断健全完善,但针对土地纠纷仅通过诉讼是难以做到公正标准、利益平衡,尚有法难以之难,使其判决虽合法但不尽合理,导致结果上访、申诉等问题,导致当事人质疑法院判决的权威性及公正性。法院调解在解决目前的土地纠纷案件仍发挥着不可或缺的作用。以下是选择法院调解机制解决土地纠纷的原因和优势所在。(一)农村土地纠纷法院调解机制是对已经进入诉讼程序的土地纠纷案件进行调解,相对于人民调解的主动排查纠纷和行政机关主动调解与其职权相关的纠纷,法院对土地纠纷案件能否进行调解,取决争议主体意思表示。因我国法院调解不告不理原则、当事人自愿原则及《民事诉讼法》九十三条规定,法院应在争议主体自愿事实清楚的前提下启动调解机制,即法院调解不是必经程序。由此,土地纠纷法院调解机制程序的启动应取决争议主体真实意思表示,法院不得强行调解。因此,土地纠纷法院调解机制的争议主体可根据自律和自主性原则选择适用的规范,弥补法律适用的不足。(二)从土地纠纷法院调解协议的启动来看,法院调解书与判决书有同等效力。相对人民调解协议和行政调解协议的效力,法院调解协议具有最高效力及强制力,使得争议主体必须履行,不得对调解事项再次提起诉讼。由此,法院调解协议简化了诉讼程序,并在实践中提高解决土地纠纷的办案效率,利于土地纠纷的妥善解决。(三)法院调解的调解程序具有更强的规范性。如调解主体的选择,调解书成立有效的条件。在此基础上,程序方便灵活,没有严格的程序规制,不似审判那般要求严格依法办事,利于当事人充分行使处分权,维护自身权利实现双赢的局面,实现当事人主义的司法功能,提高当事人及有关群众的法制观念,减少土地纠纷的发生。(四)低廉高效地彻底解决土地纠纷,缓解当事人的讼累和诉讼成本,达到最佳效果。尤其当法律服务收费高的时候,进行法院调解,对于贫困者或富者都是有利的。同时,在熟人社会,法院调解可以促进争议主体友好协商、互谅互让,促使争议主体达成调解协议,有效降低诉讼的对抗性,防止民转刑案件的发生。由此,即维持争议主体的友好关系和长远利益,又能促进社会和谐稳定。

二、我国土地纠纷法院调解机制存在的问题及成因分析

随着我国农村经济的迅速发展、法律和国家政策不断修改等原因导致农村土地纠纷数量、类型均呈上升趋势,极大地影响了农村社会秩序的稳定。虽然法院调解机制在面对土地纠纷解决的问题上仍不断改革,但面对社会转型期及土地纠纷的复杂化、多样性,土地纠纷法院调解机制在解决现代的土地纠纷陷入了困境。主要体现以下方面:(一)我国土地纠纷法院调解机制的程序规范性问题。目前,我国法院在调解土地纠纷的过程中,因存在法院调解和诉讼程序是否应该适用不同法理,遵循于各自程序规范的问题上,导致了法院调解和诉讼在调解土地纠纷时,交叉在相同的程序空间,导致土地纠纷法院调解过程中,因混淆造成实体和程序限制的双重软化。由此,既无法充分、纯粹的保障程序,也无法使土地纠纷有效率的妥善解决。在土地纠纷法院调解机制程序中,法官因顾忌土地纠纷调解不成的诉讼程序而怠于主动调查取证;在诉讼程序中,因“调审合一”模式,法院调解土地纠纷过程中接触到的事实,虽不能当作裁判证据适用,但难以避免法官的自由心证,容易导致事实上的“心证突袭”。由于法院在调解土地纠纷实践中,因程序适用的随意性及法院调解具有灵活性这一正当理由,造成土地纠纷争议主体无法追究和保障法院调解过程中因程序适用带来的不足。因此,如不注重程序规制,可能导致合意型程序公平性上弊端的扩大。(二)我国土地纠纷法院调解机制因现行的“调审合一”模式引发的问题,即审判组织和调解组织重合。“调审合一”是建国初期计划经济的产物,但面对今日国情下的土地纠纷,已无法发挥其功能,已带来紧张和不协调。例如,无益于司法工作的开展导致法官的“角色”冲突,导致出现强制调解和任意审判问题。损害土地纠纷当事人的利益,影响其公正性和权威性的建立。另外,我国目前法庭审判的组织形式是合议庭或独任庭。前者是由审判和陪审员组成,后者仅为审判员独任。由于我国"调审合一”的司法模式,在解决土地纠纷的司法实际工作中,多方面因素导致陪审制度仅存于形式,阻碍其实际功效的发挥,造成司法调解在解决土地纠纷的过程及结果由专业法官决定。(三)我国法院调解原则严重走样。如法院的调解偏好和审调并重原则,目前,我国法官因国家政策、个人喜好和利益,往往选择趋利避害的解决方式处理纠纷。即一般偏重法院调解。在法官调解土地纠纷过程中,间接承担积极主动的角色,提高了"强迫调解”或法官不中立的危险。虽土地纠纷争议主体在发生纠纷时有意选择诉讼,但法官以法院裁判性预测的话语间接的影射诉讼不如调解的结果好等间接干涉侵犯当事人的自愿调解权利。属于法院间接强制调解,违背当事人自愿原则。另外,法院调解的合法原则导致了土地纠纷法院调解机制在本质上发生改变。法院调解在解决土地纠纷过程中,因我国现属社会的转型时期、民众法律意识的提高,但仍存在部分地区民众意识淡薄、法律知识贫乏等因素,合法原则无法使得土地纠纷法院调解机制大展拳脚。(四)法院调解在解决土地纠纷的作用功能日益弱化,其本身存在的问题已使本应有的优势难以发挥,如在我国农村地区人情传统仍保留的熟人社会、历史遗留的“以和为贵”及农民的厌诉情结等问题导致纠纷进入诉讼程序之前,习惯选择政府调解或上访等方式解决。就算进入诉讼,意味着当事人之间的势不两立,法院很难进行调解。另外,片面追求提高法院调解协议的效力,忽视土地纠纷解决的其他方面。法院调解土地纠纷结案后,从法院调解土地纠纷新动向看,进入强制执行比例高、执行难等问题,削弱法院调解本应具有的“案结事了”的功能和价值。目前,根据我国《民事诉讼法》最新的司法解释第151条,虽强化了调解协议的效力,赋予调解协议的强制力,使得名义上调解协议和司法裁判具有同样的效力,但本质上仅赋予当事人“眼见为实”的确定力与执行力的调解协议。法律规定调解书不能上诉,仅在违反自愿原则和内容违法的情况下由土地纠纷争议主体申请再审,由此看出对调解协议的确定力具有较强的保护力度。然而法院调解土地纠纷制作的调解书与司法裁判相同,即争议主体不主动履行时仍由法院的执行机构强制执行,目前我国民事裁判仍有严重的"执行难”的问题,对保障和提高调解书执行力的问题上仍面临挑战。

三、我国土地纠纷法院调解机制的完善

为使土地纠纷法院调解机制适应我国现在的国情,首先对我国相关法院调解的理论和土地纠纷法院调解机制实践出现的问题进行较全面的分析和探讨。目前,法院调解在面对新时期的土地纠纷有不可替代的作用。因此,面对不健全的土地纠纷法院调解机制,需对法院调解在解决土地纠纷上进行改革完善,无论是从土地纠纷当事人还是法院调解主体等多方面进行完善。完善多元化纠纷解决机制,为土地纠纷法院调解机制的调审分离模式奠定实践基础。通过对人员分离、角色分离、程序分离和地点分离以及现有民事诉讼制度的框架内完成调审分离的改革。(一)面对我国土地纠纷法院调解机制的程序规范性问题,最优的解决方案是将调审两个程序分离,如此减少法院程序的交错问题,同时确立法院调解和诉讼遵循其不同的程序规范,实现各个程序价值。在法院调解土地纠纷过程中,如不能从机制上直接分离,即在当前的程序构架下,尽量针对其不同的程序交叉适用不同的法理,做到土地纠纷法院调解机制实行职权探知主义,保障调解组织解决纠纷对象的范围不受争议主体主张的限制,保障因事实调查获得证据,保障程序的正当性,保障争议主体的合意。另外,保障法院在调解土地纠纷不成后的审判程序中,采取当事人主义,强调程序的严谨性与对当事人充分的程序保障,最终使程序保障与土地纠纷妥善解决。(二)目前,运用"审调合一”的模式的法院调解解决土地纠纷实践中,缺陷日益明显。面对此问题,我们应建立法院的调解和审判分离模式,将调解程序前置到立案后开庭审理前,改革调解庭的组成方式,设立专门的调解法官,以避免调解法官和审判法官的"角色冲突”。但在设立过程中,仍要坚持法院调解庭引入普通民众,扩大调解组织群众基础。在此,不得剥夺当事人选择调解员的权利和违背回避制度。另外,建立多元纠纷解决机制。加强诉调对接,发展和完善诉调对接机制。面对复杂多变的土地纠纷,设立或重建关于土地纠纷专业的基层调解组织,或在法院内设立土地纠纷调解室,并实行协助调解,建立协助人队伍,积极培育专业性调解组织。建立专业性的土地纠纷法院调解机制,由有法律素养的专业人士担任调解员调解解纷。不仅能起到分流作用,缓解积案压力,还可缓解诉讼调解"审调不分”,调解过程影响审理程序的弊端。(三)重构法院调解制度的原则。法院调解在解决农村土地纠纷过程中,法院应取消因调解结案率作为法院、法官的重要考评标准、法院的硬指标等衡量因素所带来的不良"调解之风”,让法院调解自愿原则落到实处,避免调解率成为法院或法官之间互逐的目标。为此,法院应理性对待"调解优先”,着重处理好调解优先与调解结案率、自愿原则以及民事权利保护等之间的关系。如法官对土地纠纷当事人选择纠纷的处理方式予以保护并充分尊重其权利。在调解土地纠纷过程中,应及时查明双方纠纷争执点,合理合法地开展调解工作,充分考虑当事人利益,准确合理地确定双方利益的平衡点,使争议主体的各项权利保持基本均衡,做到公开、公平、公正。确保签订调解协议时的真实性、合法性,内容上确保当事人真实合意。至于法院调解的合法原则应与审前调解程序的合法原则一致,即不同于审判程序中的合法。这里“合法”的考察指标为当事人是否“合意”。土地纠纷法院调解过程中争议主体解决纠纷的合意是其私法行为,即采取宽松的标准,法不禁止即合法。保证土地纠纷争议主体在自愿合意的基础上,确保调解协议的内容不违反法律禁止性、限制性规定,不损害国家利益、社会公共利益和第三人的合法权益,不违反公序良俗原则,即为合法。(四)强化土地纠纷法院调解协议的效力,针对农村土地纠纷的解决,加强法院调解与诉讼衔接,强化其调解机制,有效运用农村“熟人社会”,减少调解资源的浪费,赋予调解协议相应的法律效力,既有利于及时、有效和良好地解决土地纠纷,稳定农村社会秩序,促进农村经济发展,同时也是对法院调解工作成效的认可。另外,法院在面对大量复杂土地纠纷进入执行程序等问题,应树立正确的调解观,理性地对待调解结案率,合理准确定位基层法院调解在大调解格局中地位,合理运用大调解,将土地纠纷化解在基层,加强法院调解与执行相衔接的工作机制。从理论和实践上防范和缩小法院调解案件进入强制执行的有效措施。

作者:张顺顺 单位:海南大学法学院诉讼法学

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