当代户籍制度改革的法学研究

本文作者：万川单位：北京市社会科学院综治研究所

随着社会主义市场经济体制改革目标的确立，原有以严格控制户口迁移为主要特征的户籍制度引发了众多的社会批评，学术界纷纷发表改革户籍制度的建议，全国或地方也先后出台了一些户籍制度改革的举措。然而，时至今日，户口迁移难的问题并没有发生根本性的改变。这表明，户籍制度改革理论出现了偏差，需要我们重新梳理户籍制度改革的思路。

一、户籍制度改革的法律性质

现有各种户籍制度改革理论大多基于这样一种认识:户籍制度除了包括户口登记制度、户口迁移制度外，还包括商品粮油定量供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、婚姻、子女落户等方面衍生出的许多具体规定，它们构成了一个利益上向城市人口倾斜，包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。这种对户籍制度内涵与外延的扩大化理解，完全抛开了现行户籍管理法律法规的具体规定，把本来只具有行政法属性的户籍制度泛化为政治制度和社会经济制度，从而给户籍制度改革带来了思想障碍。户籍制度的概念与户籍制度改革的法律性质密切相关，涉及户籍制度到底由行政法调整还是由社会法、经济法调整等基本问题。科学界定户籍制度的概念，应当综合考虑以下三个因素:第一，我国户籍制度的传统。从传统上看，我国历代户籍制度主要包括以下内容:①通过户籍制度把人口分配到一家一户的小家庭中，以此扩大封建国家的纳税面。②建立严格的出生、死亡登记制度，极力限制户口迁移，以便把人口牢固地束缚在土地上。③通过建立案比、上计、大索、貌阅、人丁编审等户口调查制度，详细了解人口及其财产状况，为征收赋税、摊派徭役提供依据。④通过建立乡亭里、保甲什伍、村社等基层社会组织，强化户籍制度的治安控制功能。⑤通过户籍立法，严禁脱漏和增减户口、限制户口流动、限制僧道私入度、限制放良而压为贱，并在人口数量增减方面强化对州县官吏的政绩考核。总之，户籍制度是国家行政管理的一项基本制度，严格户口登记、限制人口迁移是传统户籍制度的主要特征，摊派赋税和徭役、加强治安管理是传统户籍制度的重要功能。正如徐干在《中论•民数》中所说:“夫治平在庶功兴，庶功兴在事役均，事役均在民数周，民数周为国之本也。……人数者，庶事之所自出也，莫不取正焉。以分田里，以令贡赋，以造器用，以制禄食，以起田役，以作军族，国以建典，家以立度，五礼用修，九刑用措，其唯审人数乎?”［1］(P55)第二，现行户籍管理的政策法规。现行户籍立法属于法律的只有两部:一是1958年1月9日第一届全国人大常委会第九十一次会议通过、并以中华人民共和国主席令公布的《中华人民共和国户口登记条例》;二是2003年6月28日第十届全国人大常委会第三次会议通过、并以中华人民共和国第四号主席令公布的《中华人民共和国居民身份证法》。现行户籍管理的行政法规和部门规章相对较多，比如国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》(1977年10月31日)，公安部的《重点人口管理工作规定》(1998年5月25日)、《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》(1985年7月13日)、《租赁房屋治安管理规定》(1995年3月6日)、《暂住证申领办法》(1995年6月2日)、《关于流动人口通报协查工作的规定》(1996年11月26日)、《关于在全国实施居民身份证使用和查验制度的通告》(1989年9月8日)、《关于公安机关开展查验和核查居民身份证工作的通知》(1989年9月15日)、《关于加强居民身份证日常管理工作的通知》(1992年4月20日)。此外，现行户籍制度还包括一些政策性规定，比如全国和地方出台的各种户口迁移政策。［2］(P34－115)［3］依据上述法律法规和政策，现行户籍制度的管理主体是全国各级公安机关，管理客体是以户为单位、以人为对象，管理内容主要是依法确认公民身份、亲属关系和法定住址，管理手段包括户口登记、调查、统计、身份证件管理，管理目的是证明公民身份、维护社会秩序、促进经济发展。近三十年来，国家和地方主要围绕户口迁移制度进行户籍制度改革，包括调整户口迁移控制指标和“农转非”政策、允许农民自理口粮进入集镇落户、积极推进小城镇户籍制度改革，目的在于合理调整城乡人口布局，引导农村人口向城镇和非农业领域转移。但是，户口迁移制度只是户籍制度的内容之一，其性质也是行政管理制度，而不是政治制度和社会经济制度。第三，国外户籍与人口管理模式。国外户籍与人口管理模式大致可归纳为三种类型:一是以户为单位、以人为对象的管理模式。实行这种模式的国家有日本、泰国、摩洛哥、新加坡、蒙古、波兰、前苏联、保加利亚。比如日本，根据1994年修订的《户籍法》、1997年修订公布的《户籍法施行细则》，其户籍制度主要包括户籍簿的设置、户籍申报与记载、户籍订正、采用电子信息处理户籍事务等内容，并不具备调控人口流向和流量的阀门功能。日本的户籍簿一般只在办理出生、死亡、婚姻、继承等手续时使用，与劳动就业制度和社会福利、保险制度无关。二是以人为单位和对象，通过多卡多证组合实现人口管理功能的模式。实行这种模式的国家有英国、法国、美国、加拿大、阿根廷、挪威、伊朗、比利时、瑞士、智利。比如法国，《法国民法典》是人口身份管理的基本依据，国家设专门的身份官吏管理出生、死亡、结婚等身份证书。对人口的控制和检查，主要通过社会保险号码、户口本、身份证、护照、驾驶执照等名目繁多的证件或证明来进行。同时，个人提供的水电费、电话费、房租费、工资单等凭证和住房证明，也能起到了解居民身份、住址的作用。法国的人口信息同就医、存款等日常生活紧密相关。三是教堂登记与纳税登记相结合的人口管理模式。实行这种模式的国家是瑞典。瑞典的人口管理立法主要有《关于教堂登记的规章》《人口登记规章》《教堂登记公告》《纳税登记公告》和《人口登记公告》。瑞典教会各教团的教士局负责持续不断的教堂登记，公民出生、举行坚信礼、定婚、结婚、迁居、死亡、安葬，都要按规定向教士局申报和通知教士局;纳税登记主要在各市政区的地方税务当局进行。国家税务局负责处理和监督人口登记事务的主要工作，各主教管区负责监督教士局的教堂登记。每个人都要编写的人证号与政府的管理工作紧密衔接，是瑞典最重要的户籍资料。［4］(P179－210)尽管国外的户籍与人口管理存在多种模式，但都建立有人口登记管理制度，其性质仍是国家行政管理制度，是国家其他行政管理和社会管理制度的基础。综上所述，户籍制度的基本功能是掌握户口信息，为公民依法行使权利和履行义务提供依据，为国家其他各项行政管理和社会管理奠定基础。户籍制度是一项具有行政法属性的国家行政管理制度，而不是社会经济制度，不能对其内涵和外延作扩大化的理解。近三十多年来，以地方政府名义推出的户籍制度改革几乎无一成功，其根本原因在于，这些改革的目标指向往往不是户籍制度本身，而是与户籍制度挂钩的众多社会经济制度。由于对户籍制度的内涵与外延作了扩大化理解，这些改革不同程度地模糊了户籍制度的行政法性质，混淆了社会经济制度改革与户籍制度改革的区别。

二、户籍制度改革的立法价值取向

户籍制度改革在实践上的受阻，迫使人们从法理学的更高层面进行深入思考。在法理学介入之前，除行政法学、宪法学之外，民法学、经济法学、刑事法学等部门法学的学者也在关注户籍制度改革。民法学者关注，是因为户籍制度涉及身份、婚姻、收养等法律制度。经济法学者关注，是因为户籍制度涉及城乡人口之间的双向流动，由此引发农民承包土地流转等法律问题。刑事法学者关注，是因为户籍制度涉及社会服刑人员监管、监狱服刑罪犯户籍变更等问题。这些部门法学的探讨有助于户籍制度立法的完善，但都不能从整体上把握户籍制度改革的思路。因此，要想科学定位户籍制度改革的目标，应该从法理学层面探讨户籍立法的价值取向。户籍立法的价值取向存在着平等、自由、秩序、效率等多个取舍目标。从学术探讨的情况来看，有的人关注平等，主张以实现社会公平为目标，把公民平等享有社会公共资源的权利作为户籍制度改革的价值追求。有的人关注社会稳定和秩序，主张以社会平稳发展为目标，对现行户籍制度进行局部调整。有的人关注效率，主张把加快城乡一体化进程作为户籍制度改革的目标追求。反观现实生活，一方面，社会各界广泛呼吁改革户籍制度，保障公民的自由平等权利;另一方面，国家又把户籍制度作为维护社会稳定的重要手段。如何从众多价值取向中正确取舍，需要解决以下几个基本认识:首先，保障公民的平等权利具有天经地义的合理性。现实生活中，不同类型户籍的公民之间，客观上存在着许多权利不平等现象。但是，这些权利不平等现象是在社会公共资源供给不充分的情况下由众多社会经济制度安排的结果，与户籍制度并没有直接关系。户籍制度只是一项国家行政管理制度，其基本功能只是通过户口登记确认公民身份，并不具有直接分配社会公共资源的功能。目前，许多地区和部门仍把平等作为户籍制度改革的价值目标，将户籍制度作为公民获得平等权利的前置性条件，已经偏离了户籍制度应有的功能定位。其次，保障公民的自由权利，实现迁徙自由，是户籍制度改革的重要价值追求，但现阶段还不具备可行性。从全国来看，由于存在着巨大的城乡和地区差异，人口迁移流动主要表现出迁移进城的特点。由于资源存在着稀缺性，每个城市容纳人口的能力都是有限的。在人口能无限供给、而资源相对稀缺的情况下，一些地方对公民的迁移落户条件设置了门槛，这是为了避免城乡畸形发展所采取的必要措施。如果户口迁移控制迅速放开，而政府又不能有效引导分流，也会造成严重的社会经济后果。以郑州市为例。2001年11月，郑州市在河南省范围内率先推行以降低入户门槛、吸引高层次人才为主要内容的户籍制度改革。政策实施不到一年，郑州市新增入户人口10万。2003年8月，郑州市入户政策完全放开，允许外地人员以投亲靠友等方式办理户口。一年内，郑州市又新增入户人口15万。人口的迅速增加，首先带来的是城市交通拥挤，其次是教育资源急剧紧张，然后就是社会保障部门、城市治安管理、医疗行业压力增大。为了暂缓人口激增带来的城市压力，郑州市不得不于2004年8月20日发出通知，暂停自2003年8月以来实施的以投亲靠友为代表的“户籍新政”，执行2003年8月前的标准:只有与户主有直系亲属关系的外来人员才能迁转户口。［5］在我国，郑州还只是一个省会城市，尚且不能放开入户政策，比郑州人口压力大的大城市就更不能完全实现公民的定居落户自由。况且，迁徙自由并非绝对权利。根据国际惯例，为了维护国家安全、社会秩序和公共卫生，保护公民权利，政府可以合理界定迁徙自由的法律限度。退一步说，公民的迁徙自由权利即使不受法律约束，也会受到市场规律的制约。公民能否迁居，往往受到迁移成本与对迁入地的收益预期的制约。再次，提高效率能否成为户籍制度改革的价值追求，需要从两个方面进行分析。就户籍管理制度本身而言，现行户籍制度的确存在立法不完善、户口变动登记不及时、户口统计信息失真、流动人口管理手段单一、人户分离现象严重等突出问题，户籍制度改革的空间还很大。从这个角度上讲，提高户籍制度的效率，理所当然应该成为户籍制度改革的价值追求。但是，如果按照统筹城乡发展的思路，认为现行户籍制度还不能完全适应市场经济条件下人口频繁流动的要求，客观上约束了公民的迁徙自由权利，限制了劳动力的合理流动，因而要求提高户籍制度在劳动资源配置中的效率，这是似是而非的。对人口迁移流动设置审批门槛，是由我国尚处于社会主义初级阶段的国情决定的。脱离我国现阶段的基本国情，强调提高劳动力资源配置效率，这是并无益处的空谈。同时，把提高劳动力资源配置效率作为户籍制度改革的价值取向，还涉及效率与秩序这两个价值目标之间的关系。如果没有社会的稳定和秩序，也不可能提高劳动力资源配置的效率。因此，从可操作性的角度上看，可以把提高户籍管理的效率、维护社会秩序作为现阶段户籍立法的价值取向。

三、户籍制度改革的法律框架

现行户籍制度尽管已经形成体系，但仍存在立法滞后、立法不完善等突出问题。作为一个拥有13亿人口的大国，至今沿用的《中华人民共和国户口登记条例》颁布于1958年，其中的一些条款早已与现实情况不相适应了，户籍立法明显滞后;在人口管理体制户口登记、人口调查与统计、人口信息管理等方面，户籍立法不完善的问题也十分突出。构建户籍制度改革的法律框架，需要我们根据国情，以秩序、效率作为户籍立法的价值取向，调整户籍制度的内部结构，理顺户籍制度的外部关系。1.调整户籍制度的内部结构调整户籍制度的内部结构，就是按照户籍制度的功能定位，通过比较中外户籍管理与民事登记制度，研究解决我国现行户籍制度在人口管理体制、户口登记与统计、人口迁移与流动、人口信息管理等方面存在的突出问题，从而大大提高户籍制度的效率。我国现行人口管理体制存在着部门分割、交叉重叠现象。国家人口与计划生育委员会控制人口的出生、统计育龄妇女数及人口的生育状况;公安部管理户口登记、控制人口迁移、进行年末人口统计;国家统计局进行人口抽样调查;国家发展与改革委员会负责人口的宏观管理;国务院还直接领导全国人口普查。实践证明，人口管理政出多门，难免出现一些不协调的地方。比如，在基层，计划生育政策的执行与人口的出生登记制度经常发生冲撞;户口迁移多头审批，给群众增添了不应有的麻烦，也降低了行政办事效率;公安部、国家统计局、国家人口与计划生育委员会分头统计人口，使人口统计数据间经常有出入;基层户籍民警承担了大量本属民政部门职能的老人赡养和困难户照顾等任务，加之管辖区域过大，户籍民警不能相对稳定，警力不足的矛盾十分突出。调整户籍制度的内部结构，必须通过户籍立法理顺人口管理体制。在中央，有必要以国家人口与计划生育委员会为基础，并入公安部的户政管理业务和国家统计局的人口统计业务，成立统一的全国人口管理委员会，统筹人口自然变动、人口机械变动、人口社会变动和人口统计工作。在地方，本着精简效能的原则，各级计划生育部门、户政管理部门和人口统计部门应合署办公。理顺人口管理体制，还要在户籍立法中明确政府与社会、政府与市场在人口管理中的职责。户籍管理的某些职能，社会和企业能够行使的，应交给社会和企业办理，而不要由政府部门全部包办。我国现行户口登记制度的法律依据是《中华人民共和国户口登记条例》。该条例规定了户口登记的范围和立户标准，规定了户口登记的主管机关和登记簿册，规定了常住人口、暂住人口、出生、死亡、迁出、迁入、变更更正等七项登记制度，规定了户口调查、户口统计制度，规定了对违反户口管理行为的处罚办法，在证明公民身份、维护社会秩序、促进经济发展中发挥重要作用，但也存在许多立法不完善的地方。比如，该条例规定，凡是中华人民共和国公民都必须进行户口登记，户口登记时必须在《常住人口登记表》上填写姓名。但是，由于我国至今没有姓名登记方面的法律规定，姓名重复的问题十分严重，既不利于公民姓名权的保护，也妨碍了各项社会管理。又比如，由于旧城改造、划片上学、就业、参军、“农转非”等原因，使得人户分离现象大量存在;由于各种原因，公民对户口登记的支持配合率下降，违反户口登记管理规定的行为上升，而相应的法律制约手段缺乏。国外的民事登记，有关出生、死亡、迁出、迁入、结婚、离婚、认领、收养、失踪等事项，都被称作生命事件，对这些事件加以注册登记，包括当事人的姓名、性别、出生年月日、身份编号、住所地址、家庭成员姓名及与户主关系、文化程度、职业、民族、国籍、宗教信仰等具体项目。通过对上述事项依法注册登记形成的民事登记证书，既具有保障公民合法权利的效力，又可作为各种民事诉讼案件的法律依据。因此，各国十分重视登记证书的签发、管理与使用。相比之下，我国对户口登记证书的功能、作用还缺乏深入了解，对签发相关证书的程序比较忽略。上述这些问题都有必要纳入户籍立法的范围加以研究解决。改革户口迁移制度，逐步落实公民的迁徙自由权利，是户籍立法的重要目标。我国的宪法和法律取消了公民的居住迁徙自由权利，处理户口迁移主要依据各种行政命令和政策规定。这种调节人口空间分布的办法有悖于市场规律，受到社会的广泛质疑。如何建立与市场经济体制相适应的人口流迁管理制度，强化动态情况下的人口管理，仍是户口迁移制度改革面临的重要课题。在国外，人口迁移流动主要靠市场和法制的办法调节，很少使用行政干预手段。比如，日本东京的高物价将周边地区的人口有效地隔离在外。韩国采取征收特别税的方法和信贷措施，加大中、小城市的基础设施投入，成功地将工业活动和人口从特大城市分流出来。许多国家对迁移人口的注册登记，没有事前审批环节，而是实行事后迁移的迁徙自由原则。凡有居住条件的迁入者，一般可随时向迁入地的人口管理部门申报常住人口。如何借鉴国外控制人口流迁的成功经验，也是户籍立法需要研究解决的问题。在人口信息管理方面，许多国家也积累了不少成功的经验。在丹麦，中央政府的民事登记局负责民事登记法规的制定和检查，地方政府的民事登记处具体实施民事登记工作，并随时把所注册登记的人口信息通过网络传递到国家的人口信息中心数据库。丹麦的人口信息中心建有颇具规模的计算机房，能随时掌握全国人口变动信息，直接进行人口信息汇总，人口信息系统实际上取代了定期的全国人口普查。丹麦的人口信息数据库广泛服务于税务、社会福利、教育、卫生、建筑、邮政、银行、保险、警务、军事等社会领域和私营企业。随着人口信息服务领域的扩大，社会对人口信息系统的开发不断提出新要求，反过来又促进了人口信息管理制度的完善。在我国，公安、计划生育、统计等部门都建有人口信息管理系统，国家还每十年举行一次人口普查，但耗费了巨大的人力、物力、财力得到的人口数据，许多政府部门不会用，企业和社会用不上，形成巨大浪费。在人类已经进入信息社会的今天，迫切需要我们借鉴国外的先进管理办法，通过户籍立法解决人口信息的采集与综合应用问题。2.理顺户籍制度的外部关系理顺户籍制度的外部关系，就是要在恢复户籍制度本来面目的基础上，正确处理户籍制度与相关社会经济制度的关系。长期以来，我国的户籍制度被演化为利益分配的工具，导致不同层次的公民之间在粮油副食品供应、就业、教育、住房、医疗和劳动社会保障等方面拥有不平等的权利，城乡户口差异的背后隐含的经济地位和社会地位差别十分明显。近年来，许多地区进行的户籍制度改革尝试，表面上将各类户口统称为居民户口，但只要涉及社会福利待遇分配，不同户口之间的差别就会显现出来。这说明，这些改革都没有恢复户籍制度的本来面目。是不是离开了户籍制度，上述社会经济制度就难以存在呢?显然不是。上述社会经济制度的实施之所以要以户籍制度为依托，归根到底是因为社会公共资源供应不足，相关社会福利还不能不加选择地惠及所有城乡居民。如果国家和地区能够充分满足社会公共资源的供应，各种利益分配制度就能从户籍制度中剥离出来。比如，由于粮油副食品供应不足，我国从1953年开始，就把粮油副食品定量供应制度与户籍制度挂钩。但是，改革开放以后，我国从根本上解决了农产品的短缺问题，国家取消了粮油副食品定量供应制度，户籍制度就能与粮油副食品供应制度完全脱钩。这表明，与户籍制度挂钩的粮油统购统销、劳动就业、教育、社会保障等社会经济制度，可以不依赖于户籍制度而独立存在。当然，要让这些社会经济制度与户籍制度完全脱钩，需要经历一个发展社会生产力的过渡阶段。在这个过渡阶段，不断提高服务水平是户籍制度应该担负的历史使命，这在户籍立法中应有明确规定。