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农村征地生态补偿法律制度探讨

内容摘要:农村生态环境问题大多与农地使用有关,有必要建立农村征地生态补偿法律制度。立法方式可以采用先分散立法再过渡到制定基本法和单行法的方式,提高各法律主体参与的积极性,形成完善的法律体系。

关键词:农村征地;生态补偿;法律制度;农民参与

农村的生态环境保护是我国生态建设的薄弱环节,虽然党和政府高度重视农村的生态问题,采取了多种措施,对农村经济社会的发展有着积极的作用,但生态环境保护还有许多不足,突出的表现是法律制度很不健全,致使各项生态保护措施落实不到位。在对农村的考察中,发现多数生态问题都与土地使用有关,而采用生态补偿方式改善环境是各国通行的做法。因而有必要建立一套农村征地生态补偿法律制度来加强生态环境建设,使农地生态补偿的各个环节都有法可依,以确保农业生态补偿政策得以顺利实施。对于农村征地生态补偿法律制度的构建大体上包括两个方面,即:立法体系、实施体系。

一、农村征地生态补偿的立法体系构想

(一)立法模式的选择。法律制度的构建离不开两个环境,一是现实环境,二是制度环境。现实环境决定法律实现的内容,而制度环境决定法律实现的可能性。因而,构建一个法律制度,首先要考虑什么样的法律模式更好运行。通常立法方案有三种选择:一是直接制定一部农村生态补偿法的法典,全面规定我国农村生态补偿的制度依据、立法原则、法律主体和权利关系,在这其中把土地征用的生态补偿制度一并加以规定。二是有关生态补偿的基本法与单行法并行模式,基本法就是制定《生态补偿法》,规定生态补偿的基本制度和程序,包括生态补偿的立法原则、基本制度、法律责任、执行程序和救济程序等,作为各生态补偿单行法规的适用基础。另外制定农地生态补偿单行法规,就征地补偿中的补偿主体、补偿对象、补偿方式、补偿标准等问题作具体规定。三是在相关生态环境保护法律法规中,要有单独的章节规定农村征地生态补偿的相关制度,即在以环保法和以农业法为基础的相关农业生态环境保护法律法规中,把农村征地生态补偿的内容加进去,由此构建起农村征地生态补偿法律机制。以上三种方式中,考虑到当前的情况,前两种方式现在很难做到。第三种模式比较符合当前的实际,可以采用先分后合的方式,逐步过渡到单独立法的模式。目前,农村征地生态补偿法律制度的构建大体上可以从以下几方面开展。

1.在我国法律中明确规定公民的生态权。有关公民生态权的呼吁,此前已有多位学者提出过,生态权应当是公民的基本权利,应当规定在《宪法》中,生态权的内涵可以采用概括式和列举式的方式来规定,这其中至少应该包括(但不限于)生活安宁权、清洁空气权、清洁水权等。这样就能把抽象的生态权变为具体权能,执法有了可操作性,公民在生态权受到损害时,可以提出明确的生态权利主张。生态权应当包括生态补偿权。对生态补偿权利的规定是实施农业生态补偿制度的前提。除了权利以外,生态权利主体还要承担相应的义务。在这里,应当明确规定农民的生态权利和义务,他们是农业活动最主要的参与者,必须明确农民生态权的实体权利,同时规定程序性权利,比如生态知情权、参与权、救济权等等。

2.加紧制定《生态补偿法》,进而明确规定农地使用中的生态补偿制度。我国自2010年开始制定《生态补偿条例》,至今尚未出台,这影响了我国生态补偿法律制度的进一步完善,需要尽快制定出这样一部基本法,以此发挥基础作用。基本法确立生态补偿的法律原则与基本制度以后,就可以进一步细化不同领域生态补偿的内容。建议在制定《生态补偿法》时,把农村征地生态补偿制度作为一个章节规定其中,并且规定农民参与征地生态补偿的主体身份和权利义务。

3.在《生态补偿法》没有出台的情况下,先制定《农村征地生态补偿条例》。农村征地生态补偿是农村生态建设的重中之重,它不仅十分重要而且还非常紧迫,可以单独制定成条例,《农村征地生态补偿条例》应突出土地的生态价值,突出体现征地各方参与主体的平等,特别是农民的参与权。在此原则下,明确规定相关的管理体制和管理机构,规定各方的法律地位和权利义务。

4.通过修订法律,在其他相关法律法规中加入农村征地生态补偿的相关法律规定。鉴于当前基本法层面的缺失,我们可以把立法重点放在对已有农业相关法律法规的修改和完善上。当前与农村生态建设相关的法律有《环境保护法》、《农业法》等,建议对这些法律作出修改时,增加有关农村征地生态补偿的制度。

(二)配套法律制度的完善。农村生态环境是一个系统的整体,农地生态保护离不开其他法律制度的支持,我国现已有《农业法》、《环境保护法》、《草原法》、《森林法》、《清洁生产促进法》、《退耕还林条例》等多部法律法规,形成了一个生态保护的法律体系。这些法律单独运行效果是有限的,法律有自己的局限性,甚至存在漏洞,尽管法律不可能完全克服其缺陷与漏洞,但是通过一个制度体系的构建,却可以互相补充,弥补不足。《环境保护法》、《农业法》等法律法规的许多内容对于农村征地生态补偿制度具有很强的指导意义。在对这些法律法规进行修订时,可以把农村征地生态补偿制度的内容吸收进去,形成有利于农村征地生态补偿机制的法律体系。农业污染防治法是从另一个侧面加强生态环境的保护,我国现在也缺乏相关的法律规定。西方有些国家在防治农业面源污染方面有成功的经验,比如欧盟控制化肥和农药污染的法规,我们可以学习和借鉴,尽快形成我国防治农业污染法律法规体系,为控制农业面源污染提供法律保障。可以从以下两方面去做。

1.制定专门法规,加强对化肥、农药等严重污染源的管理。欧盟在控制有机肥、化肥和农药污染方面成效卓著,我们可以借鉴其已经取得的成功经验和做法,结合我国的实际,建立起我们国家的清洁生产技术规范,制定适合国情的化肥农药管理法规,减少产生面源污染的化肥和有机肥的生产和使用。在制定《清洁生产促进法》、《固体废弃物污染防治法》、《水污染防治法》及其实施细则时,要对其主要面源污染源,比如化肥、农药、农膜等的环境管理进行原则性规定。现在的情况是我国只有针对秸秆环境管理的部门规章,而对化肥、农药、地膜等还没有具体的专门制度,这就增加了执法监督和环境管理的难度,所以应该针对这些因素的特殊性和差异性,分别制定管理制度及管理标准。我们在制定《农药安全使用环境管理办法》、《化肥安全使用环境管理办法》等相关制度时,要明确制定农药、化肥质量标准,农业耕作新技术体系,农药化肥和有机肥施用的数量、时间和方法等。

2.加强地方性的农村生态环境保护法律法规建设,控制我国有机废弃物排放,减少农村(或城郊)地区的污水排放和规模化养殖场牲畜类尿的排放。地方设区的市已有立法权,这更加有利于发挥地方的积极性。地方可以根据本地情况更有针对性地出台治理村镇污水、垃圾处理及设施建设的政策、规范及投入运行机制,农村环境质量、人体健康危害和突发污染事件的相关监测、评价标准和方法等,农业废弃物堆存处置制度,生活垃圾清运处理制度等。

二、农村征地生态补偿法律制度的实现机制

农业生态保护和生态补偿是一项系统工程,需要多部门合作,多手段并用。无论国内国外,大量的实践已经证明,如果单纯依靠技术方法,那么即使在某一领域或某一时期内能取得成效,但仍无法保障生态保护的长期有效。所以健全立法体系只是农村生态补偿的前提,而有效的法律实施机制才是农村生态保护和农业可持续发展的关键。必须建立和完善农村生态补偿法律制度的实现机制,来促使农村生态文明建设落到实处。

(一)农村征地生态补偿程序法律制度。我国法治运行中长期以来重实体轻程序,这在环境保护法中同样存在,现有的环境立法中很少有程序方面的规定,往往成为环境权益不能有效保护的制度障碍。通过学习和借鉴国外经验,我们在立法中要制定详细具体的生态补偿程序,包括法律执行程序、法律监督机构以及监督程序和救济程序,使生态补偿法律制度真正落到实处。农村生态补偿程序有独立的价值,它直接关系到环境利益的分配问题,生态环境受损方能否得到公正的补偿,受益方是否付出合理的对价,以及补偿监督机制发挥作用的过程,影响生态补偿制度的有效实施。因此,农村生态补偿程序必须依法确定,制度化,透明化,从法律程序上体现补偿的正当性。

1.告知程序。告知程序主要是为了保障当事人的知情权,为保障补偿者和受偿者的知情权并接受社会公众的监督,应该实行农村征地生态补偿信息公开制度。农村征地生态补偿制度的管理部门必须要明确公示工作流程,说明补偿方案的参与人、参与方式、补偿资金分配方式,责任制度与救济制度等。农村征地生态补偿管理部门应当建立工作台账,方便各方参与人查看相关信息。对于文化水平较低的农民,要作出耐心的解释。补偿信息公开的方式可以多样化,保障利益相关方的知情权。

2.听证程序。通过听证程序,有关权利人可以参与到事件的处理过程中来,这种参与是协调当事人与管理者之间、当事人与其他当事人之间关系的重要方式,直接关系到补偿者和受偿者重大利益。听证制度的主要内容包括:政策与法律的说明,以及补偿的标准、方式、金额、责任等等。需要对生态补偿请求的提起程序予以规定,提起主体、听证事项、参加者、时效等相关事宜要有明确规定。

3.评估程序。一是政府管理部门应定期对生态补偿工作进行评估。评估的目的是检验工作的效率和效果,它既要评估管理机关的内部运行情况,也要评估生态补偿工作的实施情况。对政策制定的可行性、补偿资金的使用情况、成果与问题等等要有定性和定量分析报告。发现问题要有解决方案或补救措施。二是受补偿地区也应定期出具评估报告。地方评估报告要反映财政支出、资金使用和资金流动情况,受补偿地区各参与主体的反应情况,补偿目标的实现情况,以及社会影响情况。地方评估报告还应反映政策与法律落实中的问题,并提出改进方案的建议等等。

(二)农村征地生态补偿法律责任制度。立法必须紧紧围绕着法律责任的依据、范围、承担者以及法律责任的认定和执行等问题展开,司法则是以对法律责任的认定、归结和执行为其全部职能。因此,法律责任制度是促进法律规范有效实施的制度。

1.补偿主体的责任制度。补偿主体是一个复杂主体,生态利益的直接受益方是一个补偿主体,同时,由于生态环境安全可以看作是一个公共产品,所以,国家也是一个补偿主体。补偿主体责任主要是向利益受损者提供补偿的责任,补偿主体责任不能简单理解为经济责任或者金钱责任,它应当同时包括保护生态环境的一系列措施和物质保障,以最大限度实现生态保护价值。

2.受补偿对象责任制度。农村征地生态补偿实施的主要目的,就是通过给予农业生产者一定的补偿,以促进其在农业生产过程中施行环境友好型生产行为或活动。法律责任制度应该明确规定违法行为的定性和违法行为的处罚。对于违法行为的定性,一般应规定受偿方在获得补偿后不能按照法律规定履行生态补偿行为就属于违法。而对于违法行为的处罚,应根据违法的性质和程度制定不同的惩罚措施,包括行政和刑事法律责任。如罚金、剥夺生态补偿权利等。现在欧盟对违反补偿责任的处罚有以下几种:一是在应付补偿款中预扣所得税;二是终止生态补贴;三是返还生态补贴款及利息;四是以补贴金额的10%作为额外的罚金;五是两年之内不得参加其他的生态补偿项目等。我国的法律可以参照其方法来运行,对受补偿对象必须有所选择,考察其是否有能力执行农村征地生态补偿计划,并且签订相应的协议。如果受偿主体不能按相关规定进行生产,无法完成与管理部门约定的任务,应当承担违约责任。受偿主体应当如实报告计划实施情况,对于不认真落实计划而又隐瞒实情的,要根据他们的违约状况作出处罚。对于故意破坏法律规定,造成严重后果的,必须加重处罚。

3.管理部门的责任制度。这里的管理部门是一个相对宽泛的概念,生态环境保护不可能仅凭某一个部门来完成,需要在确定主管部门的基础上推动多部门的协同合作,才能完成管理任务。环保、卫生、工商、税务等部门都应是农村征地生态补偿制度的主要执行主体,这些部门如果在生态补偿问题上职责不清、疏忽职守,会严重影响农村征地生态补偿的实施成效。因此,对这些主体的法律责任要更加严格,应当明确规定各管理主体的职责范围和职能,明确违法责任情形及责任主体。根据实际情况,依据相关工作人员的主观状况,对存在或实际发生的故意、过失、重大过失、玩忽职守等情形,依法追究其行政责任或刑事责任。对于渎职造成严重后果的,要严厉追究其责任人员和相关领导的行政责任或刑事责任,保障生态法律法规的落实。

(三)农村征地生态补偿法律救济制度。

1.生态补偿仲裁制度。应当设立生态补偿事务仲裁机构,可以分为国家和地方两级仲裁部门。国务院设立的生态环境仲裁委员会,主要负责仲裁涉及区域较广的重大纠纷案件,并且可以对重大事项提供咨询意见。地方的仲裁机构可以在省市级设置,仲裁机构的组成人员应由生态资源价值评价方面的专家、生态补偿标准制定方面的专家及相关的法律专家组成。

2.生态补偿公益诉讼制度。我国目前正在建立公益诉讼制度,检察院作为公益诉讼主体承担诉讼任务。这是一个很好的契机,应当把生态补偿问题纳入公益诉讼的范围,通过国家强力部门的监督,促进生态补偿工作的运行。

3.非诉讼纠纷解决制度。解决生态补偿纠纷的主要方式,应该是调解、谈判和行政处理等非诉讼救济方式。在农业生态补偿纠纷实际发生时,要及时发现问题,及时协商处理是最佳的解决途径。我国应制定相关的协商解决机制和行政处理机制,把管理关口前移,以更好地实现生态补偿制度,达到保护生态环境的目的。

作者:卢渊明 张志建 单位:中共枣庄市委党校

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