农村征地法律制度的策略

本文作者：工作单位：西南大学三峡库区经济社会发展研究中心

随着城市化进程的加快，农村的土地问题已成为一个重要的热点问题。农村征地问题能否妥善处理，关系到老百姓的长远利益，关系到党和群众的关系，关系到城市化的合理推进，关系到和谐社会的构建。因此，我国农村征地制度必须从征地立法、征地执法、征地监督三方面来完善农村征地制度。

1完善农村征地立法

改革开放30多年来，我国发生了翻天覆地的变化，特别是明确社会主义市场经济的建立是改革的最终目标以来，农村征地法律出现了严重的不适应性，建议出台《农村集体土地征用实施办法》。土地是农业的命脉，由土地引发出的一系列问题在不同程度上困扰着新一轮改革开放的力度，追根溯源是没有能够形成全国统一的《农村集体土地征用实施办法》。在实施征地时，主要借用相关法律法规，这样为执法带来了困难。建议由全国人大法工委组织专家全面调研、讨论、制定包括维护农民、农村集体组织利益的实体和程序规定。坚持在实体上确立农村集体土地的所有权、经营权、使用权的科学分离和有序流转；坚持在程序上有效维护农村集体土地有序流转过程，真正做到农村集体土地征用有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，用法律手段在维护农民和农村集体组织的合法利益的同时，又推动城市化有序进程，市场经济体制进一步完善。为了顺利出台《农村集体土地征用实施办法》，建议在立法时解决好以下几个问题：一是解决好以公共利益为目的和以经营为目的征地的矛盾。目前，我国征地标准偏低的主要原因之一就是为了公共利益征地，在征用农地过程中存在着为了公共利益而承担一定公民义务，征地标准较低的现象；而一些以经营为目的的开发商利用立法盲点——低价征地搞开发。因此，立法中必须界定公共利益和经营性建设用地的界线，并且严格按照标准执行。建议借鉴2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于公共利益的界定，采取列举的方式，明确公共利益的范围，同时国务院及相关的征地审批部门在审批时候严格审核征地的公共利益范围，做到依法按范围征地。二是解决好为经营性建设用地征地的立法空挡问题。如果明确了公共利益的范围，那么经营性建设用地征地行为就存在立法的盲点，现在我国的征地立法中并没有关于经营性建设用地征地的相关规定。建议通过立法，肯定征地农民加入征地实践过程的合法性，实现政府、被征地农民、用地商三方协调。让农民参与征地过程，也可更好解决农民因为征地种种矛盾引发的上访问题。三是解决好农村集体土地的产权不完善、产权主体虚置问题。虽然我国农民的土地承包经营权只是用益物权，但是农村集体土地应该具有完整的产权。立法上需要明确农村集体土地的完整产权主体——落实到自然人和法人及其具体的组织，而不是抽象的集体，这样才能从根本上解决好农村征地问题。现行农村土地的集体所有，实际上集体仅仅是一个符号，也曾经落实到村委会，但村委会却无法真正体现村民的意志，造成了农村土地产权主体虚置。建议缩小集体范围，通过程序保证被征地农民都有权参与征地过程，真正以平等主体的身份与土地征用者进行谈判。四是解决好农村征地补偿标准偏低的问题。建议在《农村集体土地征用实施办法》中专门规定农村集体土地征用补偿标准及其测算方式。“规定”重点关注以下问题：（1）农村征地补偿的标准。建议将“统一年产值倍数”和“征地区片综合地价”作为补偿的最低标准来实施。同时，可以借鉴重庆的地票制度，按照一定的比例将农村土地征用后价值增值部分返还给农民和集体。（2）被征地农民安置。被征地农民的安置问题关系到农民失去土地以后的长远发展，建议采取就业安置和社保安置相结合的方式，虽然这种安置费用会大幅增加，但却可以较好解决农民因为失去土地以后无所依托的困境。真正实现被征地农民居所城镇化，身份市民化。五是解决好农村征地程序法缺乏问题。改革开放三十多年来，农村征地制度越来越完善，但征地矛盾激化的现象仍频频发生。究其原因，农村征地程序法缺失是其根本。程序是事情顺利进行的有力保证，只有程序科学，才能有效保证实体权利，并让整个征地活动规范进行。具体来说，建议从以下几个方面着手：（1）落实好征地依法报批前告知、反馈程序，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民，并认真分析被征地农民的反馈信息，作为制定征地决策的依据；（2）实现农村集体土地征收补偿的“算执分离”程序，即由具有管辖权的国土资源局根据《农村集体土地使用权转让协议》或国家相关规定，测算土地及其附属物的赔偿标准、分户赔偿金额并公示，当事人无异议后国土资源局确认并移交同级财政局执行。财政局负责将开发商、国家财政拨款的征地资金统一掌管，按国土资源局计算的赔偿结果出具赔偿清单，并开具承兑支票或按户打卡；（3）落实好征地补偿安置的实施程序，让农民能够顺利获得自己的利益；（4）落实好土地补偿使用、监督程序，防止权力寻租；（5）落实好被征地补偿安置争议的协调和裁决程序，特别是“听证”制度，让被征地农民有处申诉自己的权益。

2强化农村征地执法

实践是检验真理的唯一标准，农村征地立法只是从书面确立了法律规范，而执法实践才能真正发挥法律规范的实际效果。只有加强农村征地的执法，才能真正实现立法的价值。2.1坚持“以人为本”，提高“执法为民”水平科学发展观对当前农村征地的执法也提出了新的要求——把以人为本落实到征地执法过程中——坚持以广大农民的根本利益为出发点，将农民作为被征地的主体，合法合理地解决好他们的利益问题。在农村土地集体所有制名义下，征地用地都是以政府为中心，这在很长时间内是保持不变的。政府通过向有审批权限的部门报批，获得征地的权利，然后征地后可以以划拨、出让等形式来使土地增值。在征地过程中，农民处于相对被动的地位，难以真正维护好自身利益。因此，强化政府“以人为本”的执法理念，从思想上解决好执法的出发点，才能自觉维护农民利益。坚持“以人为本”的执法理念，提高“执法为民”水平。真正实现一切为了人民、一切依靠人民、一切服务人民，实现好、维护好、发展好最广大农民的根本利益。2.2严格程序执法程序是一种过程规范，是最终目标实现的有力保证，只有严格程序执法，一切征地都按照程序走，才能有效控制征地过程。严格程序执法首先必须从程序上禁止有法不依、执法不严、违规违法的征地行为。近年来由于征地主体主要是政府和开发商，有法不依、执法不严、违规违法的征地行为屡禁不止。因此，必须从程序上保证征地的规范操作，把违规违法行为消灭在萌芽状态，进而从程序上保证严格执法。其次必须严格程序监督。为了保证程序执法有效，必须坚持程序监督——过程控制，而不是违法违规行为已经出现后才简单地实施终端惩处。例如在征地补偿标准的执行过程，不仅要监督补偿标准的结果，更要监督补偿标准的执行过程，看标准的制定、执行是否按实体规定，按程序进行。通过对程序执法过程进行监督，使征地过程严格按照程序执行，程序法才能真正落到实处，进而保证被征地农民实体权力的维护。

3加强农村征地监督

如果把农村征地的立法、执法比作完善农村征地的两把利刃，那么加强农村征地的监督，则是保证二者更加锋利的磨刀石。通过监督，可以及时发现立法的不足，并及时完善；通过监督，可以有效控制执法过程，保证“执法为民”。建议从以下两个方面加强农村征地监督：一是完善监督系统。组织是执行正确路线的保证，监督系统是完成监督任务的组织保证。我们现行农村征地的监督系统实质上是行政体制内部上级主管部门对下级的监督，这种监督尽管简单、有效、成本低，但是政府既是裁判又是运动员，很难客观地对自己的违规行为作出裁判。这种监督体制的弊端在于是一种体内监督，同时被征地对象——农民，仅仅是一个任人宰割的弱势群体，法律没有赋予他们抗辩、监督的权力；纪检监察部门仅仅介入那些征地受贿案件；而新闻部门则是“头痛报头、脚痛报脚”。建议形成由纪检部门牵头，以国土、公检法、农民、新闻媒体为组成部分的监督系统。对农村征地实施以被征地农民监督为主，纪检监察部门过程介入，国土部门自我稽查，公检法实施违法监督，新闻媒体进行大众监督为一体的监督体系。这个体系可以采用定期联席会议的形式开展工作，一般由纪委组织，一个月或一季度举行一次联席会。二是加强监督力度。监督是保证农村征地公平进行的最后一道屏障，其力度的大小直接决定了屏障所起的作用。首先应加强被征地农民监督的作用。这个监督主要是在实体法上保证被征地农民按法律规定，对征地中的不合法行为提出抗辩；从程序上保证相关组织对抗辩必须受理并提出处理意见，解决结果公开。其次是加强纪检检查部门的监督作用。纪检检查部门本身作为纪检监察机构，对违纪违规征地行为就有义不容辞的责任，这个监督主要在实体和程序上保证纪委提前介入，并实施有效的过程控制；对于那些违规违纪的征地行为限期整改并追究纪律责任。再次应加强司法监督。对违法征地行为触犯农民利益的该承担政府赔偿的加强执行力度；对触犯刑律造成犯罪的要追究刑事责任，决不姑息。最后，加强行政稽查监督。现成体制中国土部门内部就已经形成了一套较完善的稽查制度，上级部门对征地中稽查出的问题及时处理，绝不隐瞒。总之，农村征地是国家现代化、城市化的基础环节，既关系到国家总体战略的实现，又关系到广大农民长远发展，还涉及社会长治久安。处理好政府、开发商、农民的利益关系，依法征地是其关键。而依法征地又必须通过完善农村征地立法、强化农村征地执法，加强农村征地监督来实现。只有法制健全、监督得力，才能真正实现全社会的科学、和谐发展。