浅析国内领土归属的法律问题

本文作者：曾皓工作单位：国防科技大学人文与社会科学学院

领土争端是危及国际和平与安全的重要隐患，但传统国际法并没有明确规定判断争议领土归属的法律规范，因此，国际司法机构在审理领土争端案例时只得依据具体案情以及争端当事国的权利主张，来适用并澄清、解释、创新一些国际法规则。在国际司法实践的推动下，判断争议领土归属的法律制度得以逐步形成、发展，从而使得领土法更加具有稳定性、明确性与可预测性。这成为了领土争端解决机制最显著的新发展。在国际司法实践中，国际法院通常会先依据案情选择判断争议领土归属的法律依据，再依法确定一条划分争议领土的陆地边界，最后还会考虑一些与领土争端相关的其他因素，以求使最终划定的边界具有精确性与稳定性，从而公平合理地解决领土争端。

一、判断争议领土归属的法律依据

国际法没有明确规定判断争议领土归属的法律依据，只规定了几种领土取得方式，如先占、时效、添附、割让、征服等。但是，由于领土争端问题通常十分复杂，涉及各种法律原则在实际事实中的适用，难以简单地适用某种领土取得方式来判断争议领土的归属。因此，国际司法机构并没有将传统国际法中有关领土取得方式作为判断争议领土归属的法律依据，而是根据实际需要选择适用了不同的判案依据。例如，条约、国家的单方面同意、有效占领、“保持占有”、国际司法判决、国际组织决议、衡平等等。[1]依据这些法律依据的性质与内容，可以把它们分为四类：国家的同意、第三方的判决或决议、历史依据、国际法中的衡平。

（一）国家的同意

国家间就某一领土的归属所达成的合意，或者某国将其部分领土转让给他国的单方面同意是判断争议领土归属的首要法律依据。1.条约“约定必须遵守”原则规定，缔约国必须善意地履行和遵守其缔结的合法有效的条约。一旦缔约国对特定事项所作出的明确、一致的意思表示，在条约生效后，该条约就应对在其有效期中所发生并在其规定范围内的一切事实、行为或局面，支配当事各方的关系。因此，合法有效的条约是判断争议领土归属或划界的首要法律依据。例如，在1994年“喀麦隆与尼日利亚间陆地和海洋边界案”中，国际法院在经过审查认为1913年《英德协定》具有合法效力后，决定依据该条约划定喀麦隆与尼日利亚在乍得湖地区与巴卡西半岛的边界，而没有按尼日利亚方面所提出的“历史性合并说”与“有效统治说”来划界。一般而言，可用来判断争议领土归属的条约包括以下三种：（1）涉及战败国割让其领土的媾和条约；（2）一国家把其拥有的领土转让给另一个国家的割让条约；（3）有关国家就边界的划定，或者就原有的边界正式标定或重新核定或调整等事项缔结的边界条约。2.国家的单方面同意在确定国际边界的过程中，一个国家的单方面同意能为有关争议领土的归属或边界的划定提供有力的法律证据，甚至可以使与其存在领土主权竞争关系的另一国的不完全或不合法的权利主张转变为完全或合法的权利主张。例如，在国际司法实践中，为了寻找相对来说更有力的权利，法庭会相应地考察是否存在着一方承认过另一方权利或权利主张的事实，而且法庭的判决将会有利于能证明其权利或权利主张曾得到与之有竞争关系的另一方当事国的承认的当事国。由此可见，从一国单方面行为或是该国对他国主权要求的单方面承认而推定出来的隐含的单方面同意，也可以作为判断争议领土的法律依据。比方说，虽然一国签署的割让条约或边界条约是无效的，但是，如果已经发生领土的事实转移，并且利益受损当事方对这种领土的非法变更或边界的非法划定予以承认，那么条约的有效与否都无关紧要了。具体而言，国家单方面同意主要包括默认、承认、放弃等等。

（二）第三方的判决或决议

1.司法判决或仲裁裁决发生领土边界争端时，若当事国将争端提交国际法院或仲裁机构裁判，有关划定边界的判决或裁决，就如同边界条约一样也是确定争议领土归属的法律依据，它将对争端当事方具有一定的约束力。并且，出于实践的目的、在没有持续性的抗议的情况下，这些判决对所有国家都有一定约束力。阿根廷与智利就是按照1966年“阿根廷—智利边界仲裁案”的裁决来确定争议领土的归属；又如，在“北海大陆架案”中，争端当事国就在特别协议中同意依照法院的判决来确定边界。司法判决或仲裁裁决虽然是判断争议领土归属的法律依据，但“它本身并不具有处置性质，它的效力可以类比为割让条约的效力：一般情况下主权只有在依据裁决而予以占有时才会发生变更，裁决给予占有以主权价值。不过在一些案例中，裁决也具有处置的性质。”[2]2.国际组织的决议在联合国成立以前，战胜国可以取得处置战败国或一些弱国领土的权利能力，这样，就出现了一些大国联合起来或是通过某个国际组织来确定相关国家之间争议领土的情况。譬如，“一战”结束后，国联在1919-1920年间就设立了若干个国际委员会，以决议的形式单方面划定了德国与比利时之间的边界、奥地利与捷克斯洛伐克之间的边界以及土耳其和其邻国之间的边界；在“二战”结束前夕，反法西斯同盟也划定了波兰和德国之间的边界。国际法学者和国际常设法院以及后来的国际法院都承认大国或国际组织的这种划界权利能力，但是，很难为这种单方面划界找到一个令人信服的法律基础。如果仅就第二世界大战结束前夕美国、前苏联和英国划定德国的边界的法律基础而言，一般认为，它是基于“假定存在这样的权利：将包括边界变更这样的安全措施加之于侵略者身上，以作为在集体自卫或制裁性战争中对失败的侵略者的惩罚”[3]。此外，一些学者还认为，条约或国际会议、国际组织的授权，以及被划界国的同意也可以作为这种单方面划界的法律基础。联合国成立后，联合国安理会也通过决议处置了一些国家之间的领土争端。依据《联合国宪章》第40条的规定，在领土边界争端足以威胁或影响国际和平与安全的情况下，联合国安理会有权做出决议对会员国之间的领土边界争端的解决进行指导。联合国安理会的划界决议一般有两种形式，其一是直接在决议中划分争议领土，例如安理会关于中东问题的第242号与338号决议；其二是要求争端当事国按照它们以前缔结的边界条约划界，例如安理会关于伊拉克与科威特问题的第687号决议。而且，依据《联合国宪章》第25条与第103条的规定，安理会在其职权范围内所作出的决议不但对联合国会员国具有法律约束力，会员国对安理会决议必须遵守的义务还高于会员国依据其他条约所承担的义务。这在国际法院对1992年“利比亚诉美国洛克比空难引起的1971年《蒙特利尔公约》的解释和适用问题”案的判决中就得到了证明。但是，对于安理会是否有权去重新划定相关国家之间的边界或把一个国家的领土转让给另一个国家，在理论上还存在争议，因为，安理会的这种做法很明显是违反了“主权平等原则”与“不干涉内政原则”。而且，安理会的决议在很大程度上受大国的左右，安理会的单方面划界难免有强权政治之嫌。另外，依据安理会的决议来判断争议领土的归属或划界在实践中还并不多见，很多国家也并不认可这种划界方式。

（三）历史依据

如果不存在国家同意或第三方判决等明确的法律依据，国际司法机构一般会根据各争端当事国在历史上长期对争议领土行使管辖权所及的范围或是争端发生前就存在的边界，来确定争议领土的归属。1.有效占领在没有明确的权利依据以及不存在国家继承的情况下，有效占领是判断争议领土的归属的法律依据。[4]所谓有效占领就是指，国家基于主权者行事的意图对某一领土长期、和平与持续地实施有效控制或统治的事实状态。由于有效占领实质上是国家行使其主权权力的表现形式；而且，在同一领土上只能存在着一个国家，或者说国家是“不可渗透的”，在正常情况下，一国的国内法律秩序对其领土有排他的效力，在该领土内一切个人都只受这一国家的主权权威的支配，因此，在固定领土上的有效占领是唯一的、排他的。所以，在不存在限制行使领土主权的情况下，在关键日期以前哪个国家在争议领土的控制构成了有效占领，就能推定该有效占领国拥有争议领土的主权，除非被另一方当事国的反证推翻。这正如法国国际法学家福希叶所说的：“国家的边界首先是基于自古以来没有异议的占有划定的；一国对一地域行使主权达到一定的地点，而长时间以来没有引起任何反对这一事实，就足以肯定领土的边界；在这里也就构成国家间一种默示的协议。”2.“保持占有”“保持占有”原则源自罗马法，它原指在罗马法的物权诉讼中，占有争议土地的一方在诉讼期间仍暂时保持其占有，即“拥有的，就保持占有”之意。后来，美国国际法学者穆尔在“哥斯达黎加—巴拿马边界仲裁案”中将罗马法中的“保持占有”原则运用于解决国家之间的领土边界争端，并把占有的临时性变为永久性。[5]19世纪初，拉丁美洲国家从西班牙的殖民统治下纷纷获得独立，“保持占有”原则成为了这些新国家用来解决它们之间的领土边界争端的法律依据。这些国家之所以愿意保持或继承殖民统治者划定的行政边界，就是它们希望能够避免用武力解决边界争端。虽然“保持占有”原则并没有完全避免新独立的拉美国家爆发领土边界争端，但是，在二十世纪五六十年代的民族解放运动中，该原则仍然被获得独立的亚洲和非洲国家所接受。此外，“保持占有”原则还被适用于划定因合并、分立、分离所形成的新国家的国际边界。正如里维尔所指出的，“在一个国家领土被合并的场合，它的边界当然失掉其为国际边界的地位，而变成他国的行政边界；反之，一国领土分裂而成立新国家的时候，原来的行政边界就变成了国际边界。”依据“保持占有”划界，是为了通过维护一国的殖民边界或原有边界来实现领土的稳固，以减少国际领土边界争端，维护地区和平与安全，因此，国际法院在布基纳法索与马里的“边界争端案”的裁决中指出，依据“保持占有”原则划界，有利于维护非洲领土的现状，这对非洲国家来说是最聪明的做法。但是，殖民者在当年划界时并不考虑这样划界是否具有合理性与正义性，因此，依据“保持占有”原则划界常常容易引发争端。拉美国家在适用“保持占有”原则时就遇到了很多困难，并由此导致了很多边界争端，例如，“阿根廷—智利边界争端、玻利维亚—巴拉圭边界争端、洪都拉斯—尼加拉瓜边界争端”、“哥斯达黎加—萨尔瓦多边界争端、厄瓜多尔—秘鲁边界争端”。因此，完全依据“保持占有”原则划界，往往会导致不公平、不合理的情况发生，还有必要考虑当地的一些实际情况对“继承边界”进行衡平调整。

（四）国际法中的衡平

国际法中的衡平也是判断争议领土归属的法律依据。所谓国际法中的衡平，是指一种通过考虑各种与划界相关的情况来达到公平划界结果的一种法律上的正义。[6]衡平作为判断争议领土的法律依据有两个不同的适用范围：其一，如果不存在其他的法律依据，则依据国际法中的衡平来划界，在这种情况下，国际司法机构一般是将争议领土平分，以中间线为边界线。例如，在“印度—巴基斯坦西部边界仲裁案”中，由于遭遇到独一无二之特殊地理状况，复因相关证据不足，仲裁者最终是依据“衡平之考量”来划界的。其二，在依据其他法律依据划界之后，如果还存在不合理或不公平的情况下，就再依据国际法中的衡平对已初步划定的边界进行调整。例如，在“利比亚—马耳他大陆架划界案”中，国际法院首先依据中间线原则划定利比亚与马耳他之间的大陆架的边界线，但由于严格按中间线原则划界会引起一些不公平的情势，所以，基于公平，国际法院又把初步划定的边界线往马耳他一边调整了18''''。

二、判断争议领土归属的国际习惯法规则

国际法院在适用相应的法律依据判决争议领土归属时，采用了一套不同于传统国际法的判决理84云梦学刊2012年由。其中一些判断争议领土归属的划界规则，得到了许多国家的认可，并被运用于诸多国家的划界实践之中，因而已经成为了国际习惯法。

（一）判断争议领土归属的法律原则

判断争议领土归属的一般国际法原则，主要包括要求当事国利用和平的方式来划界，以及禁止一国在未取得其毗邻国同意的情况下单方面划界的内容。此类法律原则主要用来规范陆地划界的方式与划界主体的权利能力。首先，依据“主权平等原则”、“禁止使用武力与武力威胁原则”与“和平解决国际争端原则”，所有的陆地边界都必须在相关国家平等自愿的基础上采用和平方式划定，禁止一国凭借武力或武力威胁的方式来取得争议领土的主权；其次，依据“主权平等原则”与“不干涉内政原则”，任何国家或国际组织都不得违反相关国家的意愿，强行为其他国家划界；最后，一国虽然能够单方面划定其与邻国之间边界线，但是，此种行为是否有效，则必须取决于国际法，这是1951年国际法院在“英挪渔业案”判决书中指出，并得到国际社会承认的一项划界法律规则。

（二）判断争议领土归属的法律规则

陆地边界划界一般可以分为两类，其一为确定因合并、分离、分立或独立而出现的新国家的边界，其二为划定与国家继承无关的国家边界。在存在国家继承的情况下，应当依据“保持占有”原则判断争议领土的归属。在不存在国家继承的情况下，依据边界是否经正式划定，具体的划界法律规则又可以分为三类。1.如果已经正式定界，那么，就应当依据定界的法律文件，如有关划界的条约、司法判决或国际组织的决议等等，来判断争议领土归属。但是，依据这些法律文件划界的前提是，它们必须具有合法的法律效力，并且准确、清楚地划定了边界线的具体位置与走向。2.如果还未正式定界，那么，首先应当考察是否存在相关国家认可某一划界方案的单方面同意。如果存在这种单方面同意，就应当按照这种同意来划界。因为，国际法理论、相关的国际法律文件和一些国际司法案例都明确规定，国家可以通过“许诺、承认、抗议、放弃、通知”等单边法律行为作出同意某种划界主张的意思表示，从而“可以与他方成立、变更或消灭国际法上的权利义务关系，在两方间产生国际法上的行为规则”[7]，所以，在不存在合法的边界条约或划界司法判决的情况下，还可以依据一国的单方面同意，如“承认、默认与禁止反言原则”划界。例如，在1906年“洪都拉斯—尼加拉瓜边界仲裁裁决案”、1962年“隆端寺案”中，国际法院都依据承认、默认与禁止反言划分了争议领土。如果既不存在合法有效的条约，又不能适用承认、默认与禁止反言原则划界，国际司法机构通常会根据有效占领原则来确定争议领土的归属。即通过衡量领土争端当事国用以支持它们各自主权权利主张的占领证据的分量，考察哪个国家在关键日期之前对争议地区的控制或统治活动构成了有效占领，从而判决争议地区归有效占领国所有。所谓关键日期是指，在有关领土争端的情势中存在的一个决定性时刻，在这一时间点上所有争端当事方的权利都已经确定，有关领土主权归属的法律状态也凝固在这一时间点。具体而言，关键日期就是使领土争端变得明确的日期，即产生“法律或事实观点冲突”的时间。一旦关键日期被选定，争议领土的主权归属问题都将依据这个时间点上的法律情势决定，在此之后发生的行为对于认定领土主权的归属而言都是毫无意义的。[8]在领土争端关键日期以前，各争端当事国都有可能对争议领土实施了管辖行为，但并非所有的国家行为都能作为有效占领证据。国际司法机构认为，只有包含“有效权威的行使”与“国家占领意图”两个要素的国家行为才能作为有效占领证据。有效权威的行使是指，国家在固定领土上和平、长期、持续、实际、充分地行使立法、司法、行政等主权权力。[9]占领意图是指占领国以主权者行事，以期在其占领的领土上建立起最高的与排他的权威的意图。国际法院就是通过权衡各争端当事国所提的有效占领证据的分量，来判断争议领土的归属。但是，到目前为止，还没有一套评判有效占领证据分量的证据规则。国际法院的法官一般是根据个案的情况，依据关于证据程序的自由裁量权将争议领土判给具有证据优势的一方。3.如果依据上述方法初步划定的边界还存在一些不公平或不合理的情况，就还应当依据国际法中的衡平，考虑各种相关的实际情况，对在第一阶段所划定的边界线进行衡平调整，以消除不公平、不合理的情况，最终确定边界的走向与具体位置。例如，在1930年“洪都拉斯—危地马拉边界争端案”中，国际法庭首先依据“保持占有”原则确定洪、危之间的“应然”边界线，然后根据双方在其他方面已经形成的各种既得利益对这条线进行衡平调整，确定彼此之间需相互支付的补偿，如交换领土或其他利益，从而使最终划定的边界体现公平、正义。之所以如此，是因为划界问题涉及太多非法律的因素，除了涉及法律诉求之外，还与政治诉求、历史、地理、战略、经济等因素密切相关。为了保证花费了巨大成本才划定的边界具有稳定性，就应当考虑多种相关因素，对依法初步划定的陆地边界进行衡平调整，以消除不公平、不合理的结果。

三、结论

在国际司法实践的推动下，判断争议领土归属的法律制度正在逐步形成、发展。国际法院力图确定一个调整争议领土归属问题的清晰的、确定的和可预见的国际法制度，但是由于领土争端过于复杂且情况各异，任何试图构建一种类似于领土取得方式的静态的法律制度来解决争议领土归属问题的努力都是徒劳的。而借鉴国际私法中的“法律选择方法”[10]来构建一个动态的判断争议领土归属的法律制度可能更为可取。笔者认为，应当先明确可以用来判断争议领土归属的法律依据；然后，依据领土争端的法律性质，并兼顾公平正义地解决领土争端与维持国际和平稳定，选择合适的法律依据来判断争议领土的归属。