内陆河水资源保护的法律制度综述

本文作者：刘志仁严乐工作单位：长安大学政治与行政学院

一、环境行政奖励制度法理基础及法律依据

博登海默说道:“如果人们不得不着重依赖政府强力作为实施法律命令的手段，那么这只能表明该法律体制机能的失效而不是对其有效性和实效的肯定。”因此，传统行政法所强调的行政行为的强制性，在现代法制发展潮流中凸显出其不可忽视的弊端。行政强制的恶性执法与低效，加之人们正逐渐增强的权利意识和民主观念，使得行政机关与行政相对人之间矛盾丛生，更使得行政强制手段声誉渐衰。与此同时，越来越多采用带有契约、指导、协商、鼓励、帮助等具有私法性质的柔性手段———非强制行政行为，逐步确立并运用到行政管理之中，而行政奖励便是其中最为引人注目的制度之一。在环境行政执法过程中，环境行政奖励也逐步引起人们的关注。所谓环境行政奖励是环境行政主体依照法定条件和程序，对在环境保护工作中作出重大贡献的单位和个人，给予物质或精神鼓励的具体行政行为。［1］环境行政奖励制度，在“经济人”假设的分析前提下，充分考虑到公民“在特定的条件下，能通过成本—收益计算以寻找并借助于最佳途径来实现自己认为的最为理想的效果。不能要求每个人都能成为环保卫士，不能要求每个人都能为环保事业大公无私、克己奉公，明智而理性的做法是正视并接受人的自利性，并通过设立必要的制度，来引导、规范、激发人的行为。环境行政奖励，就是依靠行政相对人对自身利益的关心来促进尽可能多的人来参与环保。”［2］同时，环境权作为与发展权、和平权共同构成第三代人权的主要内容之一，对增强公民环境权利意识、激发公民行使环境权利的热情有重要积极的意义。我国西北地区内陆河流域，深处远离海洋的西北干旱半干旱的内陆地区，年均降水量不足400毫米，但却担负着西北地区生态系统涵养、人们生产生活用水的重任。因此做好西北内陆河水资源环境保护，对西北地区经济发展、人民生活水平的提高有着不可估量的作用，环境行政奖励制度在西北内陆河水资源保护中正逐步凸显出重要的地位。在我国环境保护法律体系中，多有对环境保护行政奖励的相关规定，但都散见于各个法律、行政法规或地方性规章中，并未形成系统的相关的法律体系。

(一)宪法相关规定我国宪法第47条中规定:“国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民有益于人民的创造性工作，给予鼓励和帮助。”

(二)水资源保护相关法律规定《环境保护法》第8条规定:“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”《水法》第11条规定:“在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。”《水文条例》第6条、《水污染防治法》第10条、《水土保持法》第9条、《取水许可和水资源费用征收条例》第9条等众多法律法规都对环境行政奖励制度有明确规定。

(三)地方性法规中相关的规定《新疆维吾尔自治区实施〈水法〉办法》第8条规定:“在开发、利用、保护、管理水资源，防治水害，防旱抗旱，节约用水和进行有关科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由各级人民政府给予奖励。”《武威市节约用水管理办法》第7条规定:“市、县(区)人民政府要建立节水型社会建设专项资金。专项资金主要用于节水项目建设补助、节水技术推广、节水宣传培训、奖励节约用水成绩显著的单位和个人”等。但其它法律规范，如《甘肃省实施〈水法〉办法》、《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》、《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》等，这些具有地方指导性的规范总体上都更侧重于强调单位和个人在环境保护中的义务，遗憾的是未明确强调其享有环境行政奖励的权利。通过上述归纳，不难发现在我国现行的西北内陆河水资源环境保护法律体系中多有环境行政奖励的原则性的规范，这些原则性的规范为西北内陆河水资源保护具体行政工作中实施行政奖励制度提供了法律依据。

二、西北内陆河水资源保护

行政奖励制度现实缺失原因探析行政奖励制度对于环境保护，特别是西北地区内陆河流域的水资源保护具有积极意义，然而在现实中行政奖励制度并未真正起到应有的作用，原因是多方面的。

(一)相关法律规范体系不完善1.偏重倡导性原则规范，具体的操作性规范畸轻正如上文归纳，西北地区内陆河流域环境保护法律规范中不乏关于环境行政奖励的规定，然而不难看出这些规定多为倡导性的、原则性的规范，其立法作用本意有二:一是环境行政部门有义务对环境保护有突出贡献的公民和个人进行行政奖励，二是个人与单位有取得环境行政奖励的权利。但缺少具体的可操作性的规范，使得行政奖励制度仅成为纸上条款。2.注重实体的表述，忽视程序保障程序合法，是现代行政法治的基本原则和具体要求，也是保证实体规范合法有效的重要保障。正如有的学者所指出的那样，“通过对行政行为的过程来控制行政权力在当代已成为行政法的一大趋势”［3］。在西北内陆河保护行政奖励立法中，缺少程序规范的保障，使得对于行政奖励实体上的效果无法得到实现，例如如何进行行政奖励、行政奖励的程序如何开展、行政奖励是依相对人申请启动还是行政机关依职权启动、如果环境行政机关未进行此行政行为相对人的救济途径如何等等，这些程序性实施规范的缺失导致西北内陆河水资源环境保护行政奖励具体工作无法开展。3.强调自由裁量，缺少明确规范我国行政奖励制度规范中对于奖励只有“成绩显著”一项的判定标准，如何认定成绩显著，即赋予了环境行政机关极大的自由裁量余地，然而这样的自由裁量权导致的不利结果有两种:或者不对做出成绩的单位和个人认定为达标，或者将行政奖励作为筹码对一些与行政机关有利益关系的单位和个人认定达标。因此，对“显著”界定的机动性、灵活性，由于缺少明确的规定，极易造成环境行政主体的独断专行，偏离了西北内陆河水资源保护环境行政奖励的运行方向。

(二)地方政府对行政奖励制度关注程度不高

1.传统的强制性行政意识根深蒂固在两千多年封建皇权影响下，行政权权威性和民众的服从意识都得到了很大发展，这也为环境强制性行政手段提供了可能性和可承性。新中国建立后，行政强制性手段一方面与计划经济的大背景相互协调，另一方面由于其自身具备的直接性、高效性、强制性等优势，满足了当时特定时代经济发展、环境保护的需求，因此在过去的20多年来我国的环境保护执法工作中取得的众多成就都依赖于强制性行政手段。这也就促使环境行政部门对强制行政手段的依赖，即使是在以“命令+控制”为基本特征的行政强制手段已经表现出越来越多的不适应性后，仍痴迷于行政强制手段的权威性。2.地方政府部门私利诉求的阻碍政治舞台上的政治人和市场中的经济人是同一个人，即政府绝不是毫无利益追求的超然主体，而行政奖励在一定程度上意味着利益分配。在西北内陆河保护工作中，环保部门一方面履行着国家、人民和法律赋予其的职责义务，另一方面也不可否认也有自身的部门利益。同时，在具体实施中还会涉及到与之相配套的执法“软硬件”，如预算、申请、评定、审批、监督等等，当缺少法律的强制性规范，必然无法将行政奖励制度落到实处。

(三)公民环境权意识不足

1.法律规范未明确予以肯定在我国法律体系中除了《宪法》中部分条款概括规定了公民的相应的环境权利外，其他法律及行政法规、部门规章中均未明确提及公民的环境权。因此在西北内陆河保护过程中，公民环境权利意识淡漠并不奇怪，在行政奖励制度中更是如此。2.普法力度不够，效果不佳西北内陆河环境保护普法工作方面存在力度不够、方式方法不合适、效果不佳等问题，出现普法的“走过场”、形式化等现象。公众通过普法对内陆河环境保护的法律法规的认识度并未显著提高，关乎自身环境权利以及具有激励作用的行政奖励机制的普及还未深入人心。

(四)缺乏有力的监督机制

环境行政权力经由法律直接授权职能部门行使，理所当然地在其行使的过程中接受法律相应的约束和监督。法律授予环境行政机关此项权力，应当有相应的监督机制保证其有效地实施，监督其开展，保证其正常运行。

三、西北内陆河水资源保护行政奖励制度完善措施

(一)完善与之对应的法律规范体系西北地区内陆河大多流经多个行政辖区，因此需要行政机关会同相应的流域管理机关制定完善行政奖励制度的法律规范，保证行政奖励机制运行有法可依。1.完善环境行政奖励制度实体性法律规范(1)主体规范:由于内陆河多流经不同的省市县辖区，因此由哪一级的政府机关启动行政奖励需要法律明确予以规范。各级立法机关应当会同流域管理机关，在既要照顾到全部内陆河流域的生态影响，又要考虑到辖区内的社会效果的前提下，予以明确的规定。(2)标准规范:奖励的条件和标准应结合具体行为的现实影响以及对流域环境的作用，由相关的法律、法规等作具体规定，在立法中明确规定奖励的具体条件和标准，从而减少奖励中的自由裁量行为。(3)形式规范:传统意义上的奖励主要分为物质奖励和精神奖励，此外还有一些新型的奖励形式，如优惠政策、特别许可等等，但是无论采取何种形式在行政奖励制度的立法过程中都应该予以明确的确认，避免行政机关乱设奖励。(4)相对人环境权规范:在立法规范中应当明确表示行政相对人所享有的环境实体权与环境程序权利，以及行政奖励制度相应的权利，并对环境权利行使的方式、权利受侵害的救济等予以明确的规范。2.完善环境行政奖励制度程序性法律规范关于环境行政奖励的程序，国家目前尚无统一的规定，只是对环境保护科技进步奖的程序国家环保总局作了比较具体的规定。科学技术进步奖的实施程序，分为申报、初审、预审、审定、批准、公布、异议裁定、发奖等八个阶段。综合我国环境领域行政奖励的实践，批准环境行政奖励的实施程序大致可以分为提出、审查批准、公布评议、授予和补救等几个阶段。［4］因此在西北内陆河水资源保护环境行政奖励规范中对于一般性程序可参见此几个阶段予以规范。同时，建立以听证制度为核心的一系列限控环境行政权力的程序制度，包括奖励公开、专家论证、评审、回避、说明理由、异议处理等相关制度，发挥社会公众对环境行政奖励的程序制约作用是必要的。

(二)转变政府部门环境行政理念

一方面注重由传统的强制行政理念向非强制行政理念的转换，强调服务型政府的塑造，提高西北内陆河环境行政人员的综合行政能力和服务人民的意识;另一方面要在相关政府部门以及官员的政绩考核中加入环境保护的评价标准，这一点可以借鉴我国《水污染防治法》中第5条的规定“国家实施水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的标准”。通过法律明确将环境保护作为政绩考核指标予以明确化正式化。

(三)深入普法，强化公民行政奖励资格意识

首先，普法的主体可以由政府牵头，社会各界共同完成。真正将普法工作做到实处，将法制的精神送到公民脑中，而不是手中。其次，在普法的过程中，特别在相关的行政奖励制度中，应当强调公民所享有的权利，增强其权利意识，调动公民参与西北内陆河环境行政执法的热情和积极性。再次，应当做好相应的宣传工作，提高政府公信力，加深公民对行政奖励制度的认知，增强对行政奖励制度的信任度。

(四)加强监督

司法机关对环境行政奖励主要可以通过行政诉讼、国家赔偿诉讼等来进行监督。行政机关内部可以通过上级对下级环境行政奖励的监督、同级之间的监督、行政监察、审计监督等方式进行监督，同时健全、完善政务信息公开制度、听证制度等行政程序制度，以及举报、信访、申诉等救济制度，确保社会公众的监督，最后社会公众通过大众媒体对环境行政奖励不合法、不公平现象进行揭露、批评、曝光，通过舆论工具表达公意，对环境行政奖励实行道义上、舆论上的监察和督促。