新时期区域经济的法律制度

本文作者：孙盛山工作单位：大连大学法学院院长

一、区域经济宏观调控及其法治化

区域经济，又称地区经济，是在经济结构关系或经济空间的地域分异过程中形成的一个具有地方化特点的地域经济综合体或地域生产综合体。一般来讲，区域经济的特征可以概括为：一是区域经济发展的综合性。与专业化分工形成的行业经济不同，区域经济作为社会劳动地域分工的结果，一定程度上可以看作是国民经济在局部地区的缩影，不论其包括的地域范围大小，都可以按照产业、行业和部门进行分解，可以从所有制结构、技术结构、产业结构等角度进行划分。因此，区域经济虽然只是整个国民经济的一个局部，但仍具有相对的完整性和综合性；二是区域经济发展的差异性。地区之间的差异性是地域分工和区域经济形成的基础，不同的地区，地理条件、资源优势不同，人文传统、制度环境不同，生产力发展水平不同，采取的经济发展战略也不尽相同，事实上，也正是地区之间存在的差异，决定着国民经济的地区布局，也是国家制定区域经济政策，实施区域经济宏观调控的依据所在；三是区域经济发展的相对性。区域经济作为国民经济在空间范围内的划分，可以有不同的划分方法，亦即区域经济的划分，具有相对性。从大范围来讲，我国可以划分为东部，中部，西部三大地带，又可以划分为六大经济区（六大经济区域的划分是指把我国国土大致划分为东北、华北、华中、中南、西北和西南六个部分），还可以具体分为省域经济、县域经济等等。不同的划分方法形成不同层次的区域经济。所谓区域经济的宏观调控，应当理解为国家从国民经济的整体利益和宏观战略出发，对于国民经济影响重大的区域经济活动进行的协调和干预。我国要建立的社会主义市场经济是国家宏观调控下的市场经济，在我国建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，国家的宏观决策与战略指导，地方政府的政策传导以及区域内部的发展部署都是必不可少的。随着我国经济体制改革的不断深入，我国区域经济的管理方式发生了很大变化。但是，由于当前的改革本身存在的诸多缺陷，特别是由于改革措施缺乏制度化保障这一薄弱环节，改革的效果并不尽人意。作为改革预期目标的中央、地方两级调控体系远不完善。有学者认为，当前我国区域经济发展的难点问题可以概括为区域之间的分工和协作淡化，地区封锁和地区垄断，区域产业结构趋同化，地区间经济发展差距急剧拉大，区域经济增长和区域矛盾激化以及公平和效率在区域发展上的两难选择等几个方面，这些方面的问题都反映着我国区域经济宏观调控明显乏力这一客观现实。实现区域经济宏观调控法治化，就是要把国家在对区域经济实施宏观调控过程中形成的各种关系普遍地纳入法制轨道，实施法律调整，明确法律责任，实现依法调控的法治化，重在“法治”观念的树立。“法治”是和“人治”相对称的概念，“法治”不等同于法制即法律制度，而更多地体现为一种法律至上、法律权威高于一切的治国精神。传统计划经济体制下也有法制，但由于政府权力凌驾于法律之上，政府的权力无所限制，因此，其仍然逃脱不了“人治”、“政策之治”的根本属性。（2）区域经济宏观调控的法治化，重在对政府行为的规范。政府行为（包括中央政府和地方政府）不规范始终是影响我国区域经济健康发展的一大危害，因此，我国区域经济宏观调控的制度设计，要切实转变到规范政府行为的重点上来，法治的目标取向从中国的国情出发就是从制度层面上规范政府的行为。（3）我国区域经济宏观调控的法治化，重在实现依法调控。合法性和合理性是判断政府经济管理工作的两个基本标准。对于政府经济管理行为而言，虽然合理性的取向更为理想，但由于其具有管理操作和评判标准上的难度，故而实践中的政府经济管理工作当倾向于以合法性作为基本的评价标准。“政府经济管理首先必须合法，其行为不能越出国家经济法律规范，一切违反法律的政府行为都将得到纠正直至惩罚”。国家对区域经济的宏观调控，必须首先注重合法性，强调依法调控，但同时也要注重法律制度设计的合理性，以保证宏观调控决策的科学化。

二、区域经济宏观调控法律制度的体系

构成和基本内容区域经济宏观调控基本法规范的对象主要是区域经济宏观调控主体，其内容一般涉及区域经济宏观调控的体制性规定，包括区域经济宏观调控主体的调控权限、调控范围、调控原则、调控方式和手段、宏观调控中各主体的权利义务等等，其目的主要是制约政府宏观调控行为，杜绝宏观调控权的滥用，并为区域经济的宏观调控奠定体制基础。这一类法律尽管在区域经济宏观调控法中数量不多，但都属于基础性、框架性的规定，起纲领性作用。因此，称之为区域经济宏观调控基本法，是较为适宜的。有学者认为，宏观调控法，“主要表现为国家通过经济政策间接影响市场主体行为选择的法律手段”，也就是说，宏观调控法主要是具有法律形式的经济手段。体现在区域经济宏观调控法领域，就表现为由国家区域政策法律化所形成的区域经济政策法。这一类法律占据了区域经济宏观调控法的绝大多数，其内容因国家区域经济政策的内容而各异，如区域开发制度、区域财政制度、区域投资制度等等。区域经济宏观调控基本法，作为规范政府区域经济宏观调控行为、确定区域经济管理体制的基本法律制度，主要是要建立旨在制约政府区域经济宏观调控行为，促进区域经济宏观调控科学化、适度化的法律机制和调控体制，其内容主要包括区域经济宏观调控主体、调控权限、调控范围、调控原则、调控方式和手段以及调控的法律责任等等。区域经济宏观调控主体是对享有区域经济宏观调控权的一系列国家机关的总称，包括全国人民代表大会及其常委会、国务院以及国务院的综合经济职能部门等等。如何在这些机构之间配置宏观调控权限，是一个必须由法律解决的问题。一般来说，区域经济发展战略、方针以及重大的区域经济政策的决策权，须由全国人大及其常委会行使，国务院享有一定的经济政策制定权，区域发展计划权由计划委员会实施，区域财政政策、金融政策和重大建设项目的审批权等等，分别由国务院及国家计划发展委员会、中国人民银行等相关部门行使。有学者提出，应当设立国家区域协调发展委员会，来综合行使区域经济宏观调控的权利。笔者认为，设立综合性的区域经济发展协调机构，统一行使区域经济宏观调控权和协调各职能部门的工作，乃是世界各国发展区域经济的通行做法，对于我国，设立这样的机构必然有利于维护区域经济宏观调控权的统一性。区域经济宏观调控权应当包括区域经济发展决策及调控权和区域经济发展协调权：（1）区域经济发展决策及调控权，应当理解为中央政府为实现国民经济区域布局的优化组合，对于区域经济的发展方向、发展目标以及实现发展目标的措施和步骤进行决定的权利，这种权利可以细分为区域经济发展方针、战略的决定权、区域经济政策的决定权、区域经济发展计划的决定权等等；（2）区域经济发展协调权，应当理解为中央政府为实现各地区的公平发展，对于区域经济发展中的区际关系进行协调，推动地区协作和促进横向联合中所享有的权利。这种权利与区域经济发展决策及调控权相辅相成，缺一不可，共同构成了区域经济宏观调控权的主要内容。区域经济政策法作为国家区域经济政策的法律化，其构成了区域经济宏观调控法的主体内容。区域经济政策，是指政府旨在改善一国范围内经济的空间结构所制定的公共干预的准则及所有的公共干预行为。区域经济政策的内容是极为广泛的，涉及计划、财政、投资、税收等多个方面，区域经济政策法的内容因区域经济政策的不同而各异。最基本的区域经济政策法律制度包括区域经济发展计划法律制度、区域开发政策法律制度、区域财政政策法律制度和其他区域政策法律制度等。区域经济发展计划法律制度，是国家区域经济发展计划的法律化，主要指国家对区域经济发展进行战略规划所形成的法律制度。区域经济发展计划法律制度的主要内容包括战略目标、战略重点、战略布局和战略措施：（1）战略目标。战略目标是区域经济发展战略规划的核心。区域发展战略目标一般包括社会进步目标、人民生活目标和经济增长目标三个方面的内容。区域经济发展的战略目标具有以下特征：一是时限性。战略目标不仅是“某一个战略时期的最终目标，而且要规划出在战略期间不同阶段所能达到的程度。”二是综合性。区域发展战略目标不仅包括社会进步目标、人民生活目标和经济增长目标多个内容，而且是全国各个地区发展目标的统一规划。三是可行性。区域发展战略目标的确定应当是建立在客观基础上的，能够最终实现。四是号召性。区域发展战略目标应当是积极的，鼓舞人心的，能充分调动区域经济建设积极性的。区域开发政策法律制度，是指国家为实现区域经济发展的战略目标而对特定区域（通常是欠发达地区）进行开发而制定的综合性政策法律制度。包括：开发区域的确定、区域开发的战略目标、区域开发的组织机构、区域开发的基本原则、区域开发的任务重点等。区域财政政策法律制度是国家区域财政政策的法律化，区域财政政策法律制度按其内容可为分为税收制度和财政支出制度。包括：区域税收制度、区域财政支出制度等。其他区域政策法律制度。除去区域经济发展计划制度、区域开发法律制度和区域财政法律制度之外，区域政策法还包括区域投资制度、区域金融制度、区际关系协调制度等。

三、区域经济宏观立法的比较分析

美国的区域开发法和财政补助制度。美国曾经是一个地区经济发展极不平衡的国家，先进的北部地区统治落后的南部农业区是美国区域经济发展的重要特征。为了解决区域经济不平衡所带来的严重问题，从上个世纪三十年代开始，美国联邦政府加强了对地区经济的宏观干预，并制定了相应的宏观区域立法。一方面，美国政府制定了旨在增强州和地方政府提供公共服务能力并减少地区差异的规范的转移支付制度。从形式构成来看，美国联邦政府的补助主要包括专项补助、分类补助和一般目的补助三种形式，并主要根据因素法来确定对州和地方政府的补助数额；从支出构成来看，联邦对州和地方的财政补助主要用于公共医疗卫生、收入保障、教育培训、就业和社会服务、交通等四个方面。美国政府正是通过转移支付制度，把高收入地区的一部分收入转移到低收入地区，从而达到缩小地区差距的目的。另一方面，为了对落后地区进行治理开发，美国国会先是于1933年通过了《麻梭浅滩与田纳西流城开发法》，并依法成立田纳西流域管理局，负责领导、组织和管理田纳西流域的开发工作。随后，为了在全国范围内促进落后经济地区的经济发展，美国政府于1961年颁布《地区再开发法》，根据该法成立了地区再开发管理局，并制定了第一个促进所有困难地区经济发展的综合规划。1965年，在《地区再开发法》的基础上，美国国会通过《公共工程和经济开发法》，并在地区再开发管理局的基础上组建经济开发署，通过财政援助、规划指导和技术服务等途径，促进经济困难地区的经济增长。1965年，美国政府还颁布了《阿巴拉契亚区域开发法》等一系列法案，成立了阿巴拉契亚区域委员会以及其他一些州际区域开发委员会，以对落后地区加以援助和开发。日本的国土综合整治法和区域开发计划制度。日本政府十分重视国土的综合整治开发工作。为了合理调整生产力布局，解决地区经济发展中“过密”和“过疏”的不平衡问题，日本政府早在1950年就制定了《国土综合开发法》，确立了调整生产力布局，缩小地区差距，解决“过密”、“过疏”问题，以达到开发落后地区和发展中小城市的战略目标。为了调整工业布局，日本政府先后于1962年和1965年颁布法令禁止在东京、大阪等大城市新设工业，促使工业布局向内陆地区和边远地区扩展。此外，为了对环境进行综合治理，日本政府先后于1959年和1973年制定了《关于东京首都圈建成区控制发展工业法》和《獭户内海环境保护临时措施法》，对东京、獭户等地环境污染的治理起到了有效的作用。不难看出，日本的国土综合整治法提供的经济布局和环境保护的法律解决机制，对于今天的中国，仍有着重要的借鉴意义。日本区域开发的另一个重要特点是一系列区域开发计划制度的制定和实施。1950年，日本政府实施“特定地区开发计划”，1962年的“全国综合开发计划”，1969年的“新全国综合开发计划”，1977年的“第三次全国综合开发计划”和1987年的“第四次全国综合开发计划”，都是以法律的形式将国家的区域经济发展战略加以明确，以推动这些战略在全国范围内得到有效的贯彻和实施。加强区域经济发展的战略规划并注重依靠法的作用来保证其最终实现，这也是我国区域经济宏观调控的可取之处。法国的国土整治法和城市调控制度。为了克服地区之间经济发展不平衡的局面，充分发挥地区优势，合理开发地区资源，法国政府先后制定和实施了一系列的国土整治和区域开发制度。1950年法国政府颁布《国土整治法》，并于1955年通过立法将全国划分为二十二个经济区。随后，法国政府于60年代先后有计划、有步骤地制定和实施了一系列具有法律效力的国土整治“指导方案”和区域发展“远景规划”，由此形成了一套比较完整的区域开发制度体系。我国的区域经济宏观立法现状及其完善。随着我国“依法治国，建设社会主义法治国家”目标的提出，我国的区域经济宏观立法工作取得很大进展，突出表现为国家对区域经济的宏观管理逐渐从以行政命令和红头文件为主的政策管理方式转向以法规为主的规范管理方式，以西部大开发为例，为了推动西部地区的经济发展，国务院于2000年9月了《国务院关于实施西部大开发若干政策和措施的通知》，对西部大开发的战略目标、重要任务、重点区域及相关政策和措施作了明确的规定，随后，国务院先后出台了《关于进一步做好退耕还林还草工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，对确保西部地区退耕还林工作的顺利实施，加强西部地区生态环境建设和保护，促进西部贫困山区农民脱贫致富起了极为重要的作用。2002年国务院颁布《退耕还林条例》，标志着该项工作已全面进入法制的轨道。此外，国务院还了其他一些关于西部地区开发的法规和规范性文件，国家计委等宏观经济管理部门也纷纷出台了一系列法规文件，为西部地区的经济开发创造了良好的法制环境。但是，我们应当认识到，区域经济宏观调控制度的完善是一项长期的、复杂的工作，与其他国家相比较，我国目前区域经济宏观立法的不完善也是显而易见的，存在的问题主要是：（1）缺乏关于宏观调控和区域经济发展的基本法律。美国有《地区再开发法》和《公共工程和经济开发法》，日本有《国土综合开发法》，法国也有《国土整治法》，我国则始终缺少一部区域经济宏观调控的基本法律。一方面，区域经济和区域经济的管理工作缺乏普遍的、一般的法律依据，另一方面，其他的区域经济法律制度也因为缺乏基本法的统率而难以成为统一协调的有机整体，更好地发挥对区域经济的调节作用。（2）立法层次低。目前，我国所制定的区域经济宏观调控法律制度大都表现为国务院制定的行政法规，而“国务院制定行政法规权”从权力归属上讲，其实质上仍是一种行政权，而不是国家立法权，其稳定性和规范性程度远不能适应调整区域经济宏观调控关系的要求。笔者认为，经过多年的区域经济管理体制改革和区域经济宏观调控的实践，我国制定区域经济开发、管理法律的条件已经成熟，国务院制定的各项关于区域经济开发、发展的行政法规，应当及时上升为由全国人大及其常委会制定的法律，为我国区域经济的协调发展提供稳定、长远的制度基础。（3）制度缺位。当前，我国区域经济的许多领域的立法还属空白，例如，关于中央政府对区域经济实施调控的范围、权限、原则等方面的内容，仍然缺乏明确的法律规定，中央政府和地方政府的经济管理权限仍旧不清。再如，关于规范区域竞争，推动区际协作的方面，目前仅见于国务院1986年颁布的《关于进一步推动横向经济联合若干问题的决定》等零星的规定，大多数区际关系的协调，仍处于无法可依的状态。（4）制度本身的不完善，不能适应区域经济发展和区域经济宏观调控关系的要求。例如，1990年《分税制条例》对我国中央和地方的财权关系的划分以及建立在分税制基础上的中央财政转移支付制度仍然不够合理，不能适应国家对区域经济实施有效调节，缩减地区差距，促进共同发展目标的要求。针对我国区域经济宏观立法中存在的问题，拟提出以下几个方面的建议，作为我国区域经济宏观立法完善的方向：（1）制定《宏观调控基本法》和《区域经济协调发展法》，为区域经济宏观调控提供基本的法律依据。《宏观调控基本法》要从总体上规定国家宏观调控的任务和指导思想，国家宏观调控机关的组织结构和权限，政府宏观调控的原则、方式和程序，宏观调控的法律责任等基本制度。《区域经济协调发展法》则是在《基本法》的指导下，对区域经济发展的目标、管理体制、战略部署、调控组织和调控原则以及中央和地方在宏观调控中的关系等问题加以具体规定；（2）完善分税制，建立规范的转移支付制度。首先要对我国现行分税制对于中央税、地方税和中央地方共享税的税种划分进行调整，明确中央和地方的财权关系。在此基础上，按照财权和事权一致的原则，明确划分中央和地方的经济管理权限，并按照因素法确定中央对地方的转移支付数额，建立以横向平衡为主的转移支付制度；（3）制定《反地方保护法》等规范区际竞争的法律法规，为各地区参与市场竞争提供法律规范，制止过度竞争和恶性竞争，制定《地区协作法》，以推动地区协作和横向联合；（4）对现有的区域经济政策性法规进行“废、改、立”工作，使之与不断发展的区域经济保持动态的相适应。