派民主监督问题探讨

摘要：本文从国家治理视角中国家治理主体体系、职能体系、制度体系、能力体系等视点出发，研究派民主监督基本特性、实际作用、综合能力培育、保障机制建设等热点问题。派民主监督作为政治组织的非权力监督，具有政治性、组织性、协商性、言论性、体制内异体性、合作性、界别性等基本特性。在承认当前中国派民主监督作用发挥不甚理想的前提下，要理性、切实、全面、深入看待其实际作用。派民主监督需要胆、识、才、德、情。在综合能力结构中，胆是前提，识是基础，才是主体，德是支撑，情是动力。无胆，监督不出；无识，监督不中；无才，监督不力；无德，监督不硬；无情，监督不继。派行使好监督权利，需要相应保障机制。保障机制包括但不限于主要指向监督客体的信息供给机制、后续压力机制，以及主要指向监督主体的权益维护机制、能力强化机制。

关键词：派民主监督；国家治理体系；基本特性；实际作用；综合能力；保障机制

关于派民主监督，主要研究视野有政治学、法学、经济学、社会学、心理学、历史学、哲学等。其中被采用最多的研究视野是政治学。政治学研究的主要视角有政治制度、政治组织、公共选择、国家治理等。国家治理的概念并不新鲜，但作为一种研究视角，在当前比较流行。国家治理的主要视点有国家治理主体体系、职能体系、理念体系、制度体系、能力体系等。关于派民主监督，主要研究方法有学理体系法、语义分析法、历史追踪法、社会调查法、中外比较法、类型比较法、量化评估法、态势分析法等。它们各有优点，但也有局限。在派民主监督诸具体论题中，对其基本特性、实际作用、综合能力培育、保障机制建设四个论题关注度高。基本特性主要着眼于主体，属于派民主监督“是什么”的问题；实际作用主要着眼于主体与客体之间关系，属于派民主监督“为什么”的问题；综合能力主要着眼于主体，保障机制主要着眼于客体与主体之间关系，二者皆属于派民主监督“怎么办”的问题。本文选择国家治理视角中国家治理主体体系、职能体系、制度体系、能力体系等视点，采用学理体系法、语义分析法、类型比较法等方法，探讨上述四个热点问题。

一、确当描述派民主监督的基本特性

派民主监督作为一种独立监督类型，有其不同于其他监督类型的独一无二特性集。单就其某个特性而言，其他监督类型亦有，但就其整个特性集而言，唯派民主监督独具。那么，派民主监督特性集中究竟有哪些元素呢？基于国家治理职能体系划分，从中国特色社会主义监督体系出发，可对派民主监督的基本特性进行分析。国家治理职能体系有多种划分，最常见的划分为决策、执行、监督三部分。监督子体系是国家治理职能体系的一个重要部分，而中国特色社会主义监督体系是当代中国国家治理职能体系的一个重要部分。监督有政治性监督与非政治性监督之分，组织性监督与个体性监督之分，攻讦性监督与协商性监督之分，规制性监督与言论性监督之分，体制内监督与体制外监督之分。体制内监督可进一步分为自体监督与异体监督、敌对性监督与合作性监督、界别性监督与跨界别性监督等。派民主监督作为政治组织的非权力监督，具有政治性（或公共性）、组织性（或集体性）、协商性（或温和性）、言论性（或话语性）、体制内异体性（或体制内外部性）、合作性（或建设性）、界别性（或派系性）等基本特性。（一）政治性。政治性也可称公共性或非私人性。在当代中国学术话语中，政治性往往被理解为意识形态性，但本文所指有所不同，它将回归其词源学语义。在古希腊语中，“政治”（πολιτεια）源自“城邦”（πολιs），其词源学语义就是公共事务或公务治理，其拉丁语翻译（respublica）符合其词源学语义。派民主监督指向中共组织和其所领导行政司法机构工作人员的公务行为，而不是私人行为，更不是非公共权力机构工作人员的行为。政治性使派民主监督与一切私人性监督（窥探隐私行为、私家侦探行为等）区别开来。（二）组织性。组织性也可称集体性或非个人性。派民主监督是组织对组织行为，而非个人行为。其组织性双向展开，故还可称组织间性或集体间性。虽是组织行为，但派民主监督须由某一或某些派成员个人执行，落实到执政党组织和其所领导行政司法机构某一或某些公务人员个人身上。因此，它实际上不仅受组织-组织间关系影响，而且受个人-组织间关系和个人-个人间关系影响。派民主监督受社会关系影响愈多，其阻力愈大。组织性使派民主监督与公民个人监督区别开来。（三）协商性。协商性也可称温和性或非命令性、非攻讦性。派民主监督主要采用协商方式进行，比较温和，不下命令，不强迫接受，不以揭短曝丑为能事，不会流于谩骂攻讦，一般不会针锋相对、措辞激烈、充满硝烟气和火药味。协商性使派民主监督与当代中国各种强制性监督（中共党内监督、人大监督、行政监督、司法监督）区别开来，也与西方国家反对党（在野党）的监督存在本质区别。（四）言论性。言论性也可称话语性或非规制性。派民主监督的基本形式是提意见、作批评，不诉诸纪律和法律采取规制行动。民主监督是派所享有的一种权利（right），而非一种权力（power），这种权利属于话语权而非执行权。言论性使派民主监督与当代中国各种权力性监督区别开来。（五）体制内异体性。体制内异体性也可称体制内外部性或非自体性。中共与派荣辱与共，同属一个政治命运共同体。派民主监督是体制内监督，但不同于中共党内监督和受中共领导之行政监督和司法监督这些自体监督。它属于异体监督，具有某种外部性，即体制内外部性。体制内异体性使派民主监督既与体制外监督（部分舆论监督、部分群众监督）区别开来，又与体制内自体或准自体监督（中共党内监督、人大监督、行政监督、司法监督）区别开来。（六）合作性。合作性也可称建设性或非敌对性，此特性由体制内异体性延伸而来。派民主监督的直接目的在于帮助执政党组织和其所领导行政司法机构工作。它出自真诚合作意图，不带敌意，具有建设性。合作性使派民主监督与西方国家反对党（在野党）的监督区别开来。（七）界别性。界别性也可称合作性或非散漫性、非杂合性。派恪守立党为公、参政为民宗旨，作为由某一或某些社会界别成员所组成的政党组织，它们必将反映所联系群众的利益。因此，派在民主监督中难免带有对所联系群众利益的考量，显示出一定界别性，但这种利益不同于为某一特殊目的杂然集合民众的临时诉求。界别性使派民主监督与政协民主监督区别开来。与派民主监督在特性上最近似的政协民主监督一般具有跨界别性。政协民主监督往往由两个（含）以上界别实施，这些界别可能是派界别，也可能是社会团体等其他界别。

二、正确评价派民主监督的实际作用

对当前中国派民主监督的实际作用，国内外、体制内外、统战系统内外、派内外评价不太一致。部分人认为，派民主监督现状可用“六多六少”来描述：就派履职而言，议政多、监政少；就监政而言，言说多、行动少；就监督行动而言，个人多、集体少；就集体监督而言，建议多、批评少；就批评性监督而言，对下多、对上少；就对上监督而言，监督多、实效少。评价派民主监督的实际作用，是一个具有极高关注度、不可回避的问题。首先，要从当代中国国家治理主体体系来看派民主监督的可能作用。当代中国国家治理主体主要有：中共（执政党）、人大、政府、政协、军队、法院、检察院、派、半官方社会组织（惯称人民团体）、非官方社会组织（惯称民间组织）、基层群众自治组织等。领导机构、立法机构、执法/行政机构、司法机构、保卫机构构成国家治理主体第一方阵，处于前列；咨议机构、参谋机构构成国家治理主体第二方阵，处于中列；其他社会组织构成国家治理主体第三方阵，处于后列。派作为政党组织属于国家治理主体第二方阵，处于中间偏后位置，在国家治理方面（包括监督）的影响相对有限。其次，要从当代中国国家治理职能体系来看派民主监督的可能作用。在一般观念中，决策比执行重要，而执行又比监督重要。若着眼于国民利益，决策和执行固然非常重要，但监督亦同等重要。若无有效监督，决策权和执行权极有可能违背其本意初衷，甚至公器私用或恣意妄为。英国政治思想家阿克顿勋爵曾断言：一切权力皆倾向腐败，绝对权力绝对腐败。权力存在腐败的可能性，就需要监督。当前中国特色社会主义监督体系由中共党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、政协民主监督、派民主监督、舆论监督、公民个人监督等组成。政治权力机构所作监督（中共党内监督、人大监督、行政监督、司法监督）组成中国特色社会主义监督体系第一板块，处于上层；政治非权力机构所作监督（政协民主监督、派民主监督）构成中国特色社会主义监督体系第二板块，处于中层；非政治非权力机构和个人所作监督（舆论监督、公民个人监督等）构成中国特色社会主义监督体系第三板块，处于下层。此处上、中、下三层之分，所据乃离权力中心远近，而非实际作用大小。派民主监督属于中国特色社会主义监督体系第二板块，处于中间位置。在现实实践中，派民主监督实际作用尚小于其他类别的集体监督。在承认当前中国派民主监督作用发挥不甚理想的前提下，要理性、切实、全面、深入看待其实际作用。（一）理性理性，要求慎重思考，合理怀疑，不感情用事，不从狭隘经验和个人印象出发。一切参政活动（包括民主监督）都是在表达意见。从意见到实效一般要经历五个阶段。这五个阶段可用五条命题来描述：（1）意见人人可有，但证成意见并非人人都能；（2）唯有得到证成的意见才能令人理性信服；（3）唯有为足够多个体理性信服的意见才能成为共识；（4）一般情况下唯有共识才能被审慎决策吸纳；（5）决策结果（法律法规政策）唯有得到执行才能产生实效。各阶段都圆满成功是低概率事件，而整个过程成功更是低概率事件。适当扩大参政文案（包括议案、提案、建议书、调研报告、社情民意信息稿等）数量规模，以提升参政成功率，其深层现实缘由就在于此。（二）切实切实，要求立足当前中国政治现实，把握当前中国特殊国情，不要攀比实行“三权分立”、多党竞争制度的国家和地区，不要心存不切实际的期望。（三）全面全面，要求不仅看到派民主监督在廉政建设方面的作用，更要看到其在推进决策民主化、科学化和执行公平化、效率化方面的作用，不能作狭隘和片面理解。（四）深入深入，要求具体细致了解派在广义参政过程中在民主监督方面所做大量隐性工作（一般不向社会公众公布）、融入式工作（融入参议政事之中），既不要仅仅关注那些见诸报端的民主监督工作，也不要仅仅关注民主监督专门工作。不少派民主监督活动着眼于法律法规政策实施情况——如环境污染破坏现象监督、食品药品安全问题监督、惠农惠学资金使用情况监督等，具有宏观性、全局性、长期性，其效果并非立竿见影，且往往难以量化，其受益者并非特定个人，而是不确定公众。因此，一般民众对其作用感受不直接不强烈，有时甚至无感，这完全正常。

三、高度重视派民主监督综合能力培育

民主监督是派三大基本职能中民众最期待发挥的职能，是派自身和中共皆迫切希望加强的职能。在派三大基本职能中，民主监督受力最少、常规化程度最低、成效最不显著。派民主监督实效不佳，固然有种种客观原因，但与派自身监督能力较弱也有关系。从国家治理能力体系来看，派民主监督综合能力培育具有高度重要性。对国家治理能力体系包含哪些要素，学界并无定论。但是，国家治理能力体系中不能没有监督能力。监督缺席的国家治理必定陷入混乱和腐败。执政党要提升监督能力，包括派在内的其他国家治理主体亦需提升监督能力。监督能力对于派来说至关紧要。民主监督是派存在必要性的第一理由和首要根据。新中国成立后，八个派保留下来，主要就是出于党际监督考虑。为派存在和发挥作用计，为提升派参与国家治理能力计，为健全中国特色社会主义监督体系计，为推进当前和未来中国廉政建设计，确有必要高度重视派民主监督能力培育。能力有广义与狭义之分，此处取其广义，故称综合能力。对派民主监督综合能力构成，可有不同解析。本文提出“胆识才德情说”。派民主监督需要“胆”，需要“识”，更需要“才”和“德”，此外还需要“情”。（一）胆胆，即勇气。派成员要敢于开展民主监督。监督勇气内在地看源于为国为民公心和为执政党好立场，源于自身才识不凡和品行出众；外在地看源于法律、法规、政策赋权，源于被监督者接受监督的雅量和诚意。正所谓：“容纳肚量决定监督胆量。”（二）识识，即学识。派成员从事民主监督，至少要具备三个方面的学识：相关政策、法律、法规、规章方面学识；相关世情、国情、区情方面学识；相关学科特别是哲学、经济学、政治学、法律学等人文社会学科方面学识。监督所需学识主要来自自主学习，部分来自对方或第三方信息供给。（三）才才，即才能。派成员要善于开展民主监督，而这需要较强监督才能。监督才能包括选题能力、调研能力、写作能力、交流能力、现场辩论能力、理性批判能力。提升监督才能主要靠个人修炼，机构培训可起辅助作用。（四）德德，即品德。派成员自身要有强烈责任感、敏锐正义感、为国为民公心、自觉遵纪守法意识。有道是：“己身不正，焉能正人？”一个人若自身不正，就没有底气、没有信心监督他人，也没有本钱、没有资格监督他人。监督品德归根结底只能靠自身修养。（五）情情，即激情。派成员要充满激情地从事民主监督活动。激情体现为积极主动、倾力投入、坚持不懈（甚或不屈不挠）。监督激情需以监督者个人坚定意志做内源，更需以健全的保护机制和相应的监督成效作外源。在派民主监督综合能力结构中，胆是前提，识是基础，才是主体，德是支撑，情是动力。无胆，监督不出；无识，监督不中；无才，监督不力；无德，监督不硬；无情，监督不继。派民主监督对胆、识、才、德、情五方面要求较高，不是任何人都适合从事民主监督工作。因此，派要慎选民主监督人员。选人不当，会导致民主监督工作失败，可探索民主监督工作专人化（专职化目前尚不具备条件），可参照政协委员给予专门或主要从事民主监督工作者以政治待遇和工作便利。民主监督综合能力出众的派成员，应能把握好监督“六度”：把握好广度，就特定事项而言，该监督尽监督，不留盲区死角；把握好高度，从宏观大处着眼，不局限于细枝末节；把握好深度，深入调研，充分掌握相关情况，不流于表浅浮泛；把握好角度，选择独特角度切入，见人所未见，思人所未思，言人所未言；把握好力度，不监督则已，一监督就要切中肯綮，直指要害；把握好适度，监督有力又有节、合理又合情。

四、大力加强派民主监督保障机制建设

加强保障机制建设，是搞好派民主监督和提升实效的关键。从国家治理制度体系看，加强派民主监督保障机制建设极为必要。国家治理要有强健有力的治理主体，还要有合理有效的治理制度。当代中国国家治理制度体系中有四项基本政治制度，多党合作制度是其中之一。好制度需要好机制来落实。多党合作制度赋予派监督中共（执政党）的权利。派行使好监督权，需要相应保障机制。派民主监督保障机制包括但不限于知情、沟通、反馈、督办、考核、公示、激励、保护（含免责）、培训、管理等方面机制。它们大致可分为主要指向监督客体的信息供给机制、后续压力机制和主要指向监督主体的权益维护机制、能力强化机制。（一）信息供给机制。要健全民主监督知情机制，党委和行政司法机构在做好一般党务、政务、法务公开的前提下，应为从事民主监督活动的人员提供特定所需信息。要健全民主监督沟通机制，主客双方在民主监督适宜环节遵循平等协商原则交换意见。要健全民主监督反馈机制，监督客体应及时向监督主体反馈民主监督意见采纳实施情况以及不采纳、不实施理由。（二）后续压力机制。要建立民主监督督办机制，党委和政府督察机构应协助派组织督办民主监督建议案。要建立民主监督考核机制，主体履行民主监督职能情况和客体接受民主监督情况以及整改情况应纳入年度工作考核范围。要建立民主监督公示机制，部分民主监督活动的过程和结果以适当方式向公众公开，化派民主监督为全社会监督。（三）权益维护机制。要建立民主监督激励机制，民主监督工作突出或成效显著者应获得精神鼓励或物质奖励。要建立民主监督保护机制，民主监督人员正当权利，如生命、人身等方面安全和人身、言论等方面自由，应得到切实保障，特别是要建立言论免责机制，防止从事民主监督的人员因言得咎。（四）能力强化机制。要建立民主监督培训机制，派组织应面向民主监督人员或拟从事民主监督人员开展专题培训，提升其民主监督综合能力。要建立民主监督管理机制，市级（含）以上派组织设立民主监督管理机构（先虚体后实体），加强民主监督工作管理，为民主监督人员提供专门化服务，从而整合力量，提升水平，扩大影响，增强实效。（五）监督保障机制。派民主监督保障机制与监督能力之间具有大体对应关系，加强上述各种保障机制建设有助于提升相应监督能力。建立和健全激励、保护机制，有利于激发和鼓足民主监督人员的勇气。健全知情、交流、反馈机制，有利于在一定程度上弥补民主监督人员某些学识（特别是相关政情认知）的不足。建立和健全培训、管理机制，有助于提升民主监督人员相关才能。建立和健全督办、考核、公示、激励机制，有利于唤起和强化民主监督人员的激情。

作者:杨君武 单位:湖南师范大学