中国矿业立法与投资环境

本文作者：宋国明工作单位：国土资源部信息中心

矿业立法概述

南共体地区国家大多数制定有专门的国家矿业法。此外，大多数国家依据自身的资源特点就其一些特殊矿产制定专门的法律，最普遍的是为油气资源制定专门的法律，如坦桑尼亚、赞比亚、莫桑比克、马拉维和马达加斯加等。有些国家还就铀、金刚石或宝石管理方面制定专门的法律，如赞比亚制定有专门的铀矿管理法规；纳米比亚、博茨瓦纳制定有专门的金或金刚石或宝石法律。20世纪90年代开始，为促进矿业健康发展，大多数国家先后制定了新矿业法或修改了原矿业法，如津巴布韦1996年对1961年的矿山和矿产法进行了重要的修订，纳米比亚1999年对1992年的采矿和勘探法进行了修正，其他制定和修改矿法的国家包括博茨瓦纳、津巴布韦、赞比亚、莫桑比克等。其主要目的在于建立和完善本国的矿业法律体系，规范矿业管理制度。采用现代矿业立法，使矿业法为国际矿业界和矿业投资者所接受，既保护国家利益，又充分保障投资者权益，创造更有吸引力的矿业投资环境；吸引矿业投资，促进矿业发展，让矿产资源最大限度地服务于经济与社会。许多国家在制定或修改矿业法的过程中，充分考虑了当时的国际矿业形势与矿业界的国际通则，其中有不少国家是在世界银行、联合国等国际机构的帮助下制定和修改的，基本上得到了国际矿业投资者的认可。这些国家主要包括赞比亚、坦桑尼亚、刚果（金）等国。20世纪90年代，是冷战结束后的一个非常时期，众多的非洲国家处于经济转轨时期，其发展规划的重心放在经济发展上，特别是那些矿产资源丰富的国家，急于想通过矿产资源开发，促进国家经济发展，但由于历史等方面的原因，经济发展普遍落后，资金和技术严重不足，非常需要外部的支持。因此，许多国家在修改或制定新矿业法时，对投资者特别是外资采取了非常宽松、开放和友好的态度，包括放开股权限制，对外资实行国民待遇；减少政府的参与程度；私人可以拥有控股权；减少矿业权的审批环节，提高工作效率；减少对矿业权转让和抵押的限制，降低权利金费率等相关税收等优惠规定。例如博茨瓦纳1999年的矿山矿产法中降低了权利金标准，普通矿产的权利金费率从5％减少到3％，贵金属和宝石的权利金费率仍为5％和10％，同时还取消了政府在矿山企业中拥有“干股”的权利（旧法中规定政府拥有15%~25%的干股）。目前政府在新的采矿风险投资项目的商业生产期间拥有最多15％的股份的选择权。规定矿业许可证的延期和转换的审批工作更加自动化和有预见性，只有少数的明确规定的条件，很少或取消了部长的任意决定权或强制性的未加规定的条款等。上述做法取得了较大的成效，外资大量涌入，矿业得到了快速发展，同时也促进了当地的经济发展水平，如加纳、博茨瓦纳、赞比亚、坦桑尼亚等。进入21世纪以后（2002年以来），国际矿产品价格进入上升周期，特别是第一个10年的后半程，国际矿产品价格大幅度上升，矿业投资商获得了巨大利益，一些国家开始感觉到，本国政府和人民并未由此而增加多少收入。为使自己的国家获得更多的利益，有不少国家先后出台了一些新的政策和法规，其中有些规定开始变得对矿业投资，特别是外资不利。

主要国家矿业法的变动情况

近年来南共体国家大幅度修改矿业法或制定新矿业法的国家主要有安哥拉、坦桑尼亚、赞比亚、南非等。南共体国家中矿业立法变革影响最大的当属南非矿业立法的修改。2004年5月，南非政府颁布了新的《矿产和石油资源开发法》。该法是南非废除种族隔离制度后，在南非国大党领导下的新政权制定的规范新时期南非矿产资源工业的一部矿业总法和基本法。南非总统姆贝基于2002年10月4日签署了这部法律。此后，南非内阁又颁布了新法的配套法规——《提高弱势群体在南非矿业领域社会经济地位基本章程》。南非政府出台新矿业法与配套法规的主要目的，一是要将矿产资源的所有权收归国有；二是支持和鼓励以黑人为主的弱势群体参与资源工业，最终做到使全体南非人民都能平等地参与矿产资源的勘查、开发和利用。新矿法明确规定：对原有的矿产资源所有权将采取“使用或放弃”原则，将闲置不用的矿区收归国有；对原先颁发的勘查和开采许可证规定了分别为2年、5年的过渡期，两证持有人须在过渡期内到矿业和能源部办理更新手续，勘查许可证在2年过渡期届满后，可以再延长3年；开采许可证有效期为30年，期限届满可申请延长。如果想取得某一矿区的开采权，申请者须提供：开采计划、预先制定好的社会计划、用工计划、增加弱势群体在生产经营中的机会以及改善经济社会福利计划、上述社会和用工计划的财政支持计划。如果企业在实际经营过程中未能严格执行上述计划，有关部门将责令其在规定期限内改正，逾期不改的，将吊销其开采许可证。矿产资源勘查和开采许可证的转让须经有关部门批准，矿区环境必须依照法律规定予以严格保护。但上述法律存在许多问题，对矿业投资环境有较大的负面影响。例如，根据新矿业法，政府将于2009年把矿产和石油资源收归国有并执行矿业许可证制度，同时征收矿业权利金。但这两项制度今后怎样执行，政府没有拿出明确的规定。这造成了矿业公司投资的不确定性。此外，近年来南非政府出台了限制一些矿产品原料出口的规定，如于2005年初宣布金、铂和金刚石等更多的南非矿产品必须在南非国内进行精加工。突发的规定打乱了企业原有的生产规划，对矿山企业的发展有较大的影响。赞比亚2008年颁布了新的《矿山和矿产开发法》（ActNo.7of2008，theMinesandMineralDevelopmentActof2008），2006年的赞比亚《开发机构法》（ZambiaDevelopmentAgencyActof2006）就其矿产经营的主要投资类型作出了规定。此外2008年还颁布了新的《矿山和矿产（铀矿和其他放射性矿产）开发法规》以及管理石油的法律——《石油勘探与生产法》。马达加斯加2005执行新修订的矿业法，新的矿业法做了两点主要修改：缩小矿业区块，限制矿业区块的占地面积、矿业区块的租金实行地方分权直接交付地区矿业部门。马达加斯加矿业部矿业总局长表示:矿业区块面积由过去6.25平方公里（2.5公里×2.5公里）缩小到现在的0.39平方公里（625米×625米），等于比过去矿业区块面积缩小了16倍。安哥拉2011年颁布了新矿业法（Lawno.31/11），新矿的主要特征之一是建立统一的矿业法，该法覆盖了除气态和液态碳氢化合物外的其他一切矿产的相关矿业活动，此前执行的相关法律也必须服从该法，包括1992年矿业法（Law1/92）和1994年特殊金刚石法（Law16/94）都要服从于新矿法。另一要点是政府在矿业项目中拥有10%的参与权。此外，还有一些国家目前正在计划修改或制定新的矿业法。例如马拉维现行的矿产法颁布于1981年。近年来，马拉维政府为了推动本国经济发展，将矿产等列为优先发展产业，并按照国际上矿产业最通行的做法，着手修订现行的本国矿产法。新的矿产法将着重吸引私有业投资和现代先进技术，并将在矿产开发许可证发放等方面实行更加富有激励性和灵活性的举措，同时将更加注重对本国环境的保护，以促进本国矿产业健康可持性发展。其他国家如津巴布韦、莫桑比克、南非的矿法正在制定或修改中。

矿业投资环境评价与分析

南共体地区矿产资源丰富，采矿业是本地区大多数国家的的支柱产业，在经济中发挥着重要作用。大多数国家采用了现代矿业立法，为国际矿业界和矿业投资者所接受。外资政策相对宽松，一些国家还制定有专门的优惠政策，过去10年吸引了大量国际矿业资本进入该地区，也是目前国际矿业资本较为关注的地区之一。（一）当前国际矿业界的总体评价2012年2月加拿大弗雷泽（Fraser）研究所了2011/2012年度矿业公司关于世界主要国家或地区矿业投资环境评价的调查结果，南共体地区有8个国家入选调查，占非洲地区的一半，在“政策潜力指数”（用以衡量政府政策对矿产勘探开发投资影响的一个综合指数，包括政治不确定性、政策解释、法规实施、腐败管理、环境控制、税收、土地占有制和劳工问题等，指数得分越高表示其政策对吸引矿产勘查投资越有利）评价中偏差，只有两个国家排在前半区，其茨瓦纳最好，排在17位（共调查了93个国家），另一个排在前半区的国家是纳米比亚（45位），其他6个国家均排在后半区依次为：赞比亚（50位）、南非（54位）、马达加斯加（59位）、坦桑尼亚（63位）、津巴布韦（74位）、刚果（金）（76位）。不过与上一年度相比评分有所改善，其中马达加斯加和南非上升明显，分别从上一年度的15.6和23.4上升到本年度的42.0和44.5，其排位也从73位和67位提升到59位和54位。赞比亚和刚果（金）也有较大改善，评分分别从上一年度的34.9和7.8上升到本年度的46.1和19.9，排位也有一定提升。弗雷泽研究所的重要指标——“现行法规和土地限制条件下的矿产潜力”评价差别较大，有半数国家位于前半区，其茨瓦纳得到全球评分最高的0.75分，位居首位。这也是该国连续3个年度保持在前10位。其次是坦桑尼亚（25位）、赞比亚（39位）、纳米比亚（44位），后半区依次为马达加斯加（52位）、刚果（金）（55位）、南非（62位）和津巴布韦（87位）。“矿产潜力”指数评价最好的是刚果（金），列第4位，其他依次为博茨瓦纳（24位）、坦桑尼亚（47位）、南非（56位）、津巴布韦（58位）、马达加斯加（60位）、赞比亚（62位）、纳米比亚（80位）。南共体地区的总体评价中等，基本代表了非洲地区的水平，落后于欧洲、北美、大洲洲，好于亚洲和中、南美洲。（二）投资南共体矿业所面临的主要风险1.本地化趋势近几年火热的国际矿业形势刺激了新一轮的资源民族主义热潮的蔓延，国家的资源主权意识不断增强，原本对外敞开的大门开始收窄，对外资增加了限制。有不少国家先后出台了一些新的政策和法规，其中之一就是对矿山企业实行“本地化”。南非是该地区较早提出矿山企业本地化的国家。根据2004年南非矿业法，包括外国公司在内的所有正在南非从事矿业活动的公司必须在2009年和2014年以前先后将公司股份的15%和26%转让给南非黑人公司。但如何转让政府并没有出台详细的规定，包括转让价格等。有些矿业公司称，他们已经感觉到无法按公平市场价格把股权转让给黑人拥有的公司，希望政府就此项条款制定实施细则。该矿业法授予南非矿产和能源部长“自行决断权”，目的是确保立法过程中出现的任何错误有得到纠正的机会。但这一规定更加深了矿业公司对未来发展的不确定。2007年11月，纳米比亚矿山能源部长宣布，2008年纳米比亚将完成新采矿法的立法工作，法律中将包括要求把当地矿业公司15％的权益转让给“过去处于劣势的”纳米比亚人的条款。津巴布韦走得更远，2007年11月，津巴布韦政府颁布了本土化与经济授权法案，其核心内容是要求由本国所有者绝对控制目前由外商拥有的公司，包括矿业公司和银行。2008年4月17日经津巴布韦议会批准后由总统签署法案正式成为国家法律。2009年2月津巴布韦联合政府成立，设立了青年与本土化部。2010年1月29日，津巴布韦政府公布了本土化进程法规，同期成立了由部分行业分支委员会组成的国家本土化委员会（NIEEB）。至此，津巴布韦完成了本土化法案立法及其实施规则的文本及机构设立程序。本地化趋势将对矿业投资环境形成重大的负面影响。2.政权更迭对当地矿业投资环境带来较大的不确定性近年来南共体有几个国家发生了政权更迭，有些是非程序性的政权更迭，如2009年的马达加斯加；也有通过正常程序进行政权换届的，如2011年的赞比亚。这些政权更迭对当地矿业投资环境带来较大的不确定性。赞比亚最为典型。2011年赞比亚反对派上台前曾威胁要削减外资在当地的投资，特别是要减低外资在采铜业的参与,反对派领袖萨塔曾多次指责外资矿企掠夺赞比亚的矿产资源，并称赞比亚央行未能从中收获利润。在竞选末期他对媒体说，将不会容忍外资企业在赞比亚任意开发并牺牲该国自然资源。萨塔多次强调要对外国资本在赞比亚投资加强管制，一度使在赞比亚的外国企业感到担忧。有人担心，若萨塔当选，可能会掀起新一轮矿业部门国有化浪潮，重新审查班达政府时期与外国公司签订的合同，从而给赞比亚经济发展带来不确定性。而在本次大选投票结果公布前萨塔接受媒体采访时又改变说法，称如当选总统将不会重新征收矿业暴利税以增加政府收入。萨塔在胜选后的就职演说中强调，赞比亚政府将继续与外国投资者合作,并欢迎更多公司投资该国矿业，同时强调投资者要严格遵守劳工法的相关规定。到目前为止，还没有得到新政府府出台抵制外资的政策。不过在萨塔出台清晰的外资政策之前，赞比亚的矿业投资环境存在较大的不确定性。马达加斯加过渡政府是2009年3月通过非程序性的政权更迭方式上台的，直到目前其政治危机仍然没有结束。马达加斯加政治危机发生后，经济社会秩序陷入了混乱。拉乔利纳上台后未出台新政以恢复经济发展，新过渡政府迟迟无法组建。马达加斯加经济每况愈下，农产品加工、纺织品加工、旅游业等支柱产业和基础设施建设遭受了重创。交通运输、电力等产业商品价格攀升，粮食大幅减产。2009年的经济增长率为-3.7%，2010年为-2%，2011年为0.7%。2010年马达加斯加被美国福布斯杂志列为经济发展情况最差的10个国家之一。由于旷日持久的政治危机仍在持续，同时，其国内的医疗、教育等社会服务质量亟待改善，腐败现象日趋严重，导致海外投资者对马达加斯加投资兴趣骤减。津巴布韦也存在类似的问题，虽然在2009年各派签署了权力分享协议成立了联合政府，但矛盾仍然较大，很可能形成投资环境方面的重大变数。3.加强了政府对矿业权的参与和控制提高政府对矿业项目的参与度是近年一些国家新矿法的重要目的之一。安哥拉2011年新矿法规定政府在矿业项目中拥有10%的参与权。津巴布韦在2006年的《矿山和矿产法》的修改提案中，要求在现有的外资独资企业中，必须使政府或者国内参股人获得51％以上的股权，其中涉及战略性能源矿产、贵金属和宝石矿产的企业中的25％为政府干股，但后来政府又收回了这一提案。虽然最终没有成为立法，但对其矿业投资环境仍然有相当的影响。还有的国家甚至提出将采取比较激烈的国有化行动，南非是其中的典型代表。长久以来，南非矿业的国有化思想非常明显，但由于这种思想太过幼稚，而没有被提上正式议程讨论。但是，一些社会团体的国有化思想始终存在并有所发展，终将有一场具有政治影响的主题讨论。4.提高矿业税费赞比亚政府于2008年年初出台了一项新的税收政策，决定从2008年4月1日起把采矿业的平均有效税率从目前的31.7％提高到47％。新政策的实施将宣告赞比亚矿业低税率时代的结束。2004年南非政府颁布的新矿法规定从2009年开始执行权利金征收制度。按照提交的权利金草案，国家将以收入为基础对不同矿种征收不同的费率：例如金征收3%，铂族金属征收4%，金刚石征收8%。据专业人士预测，实行新的权利金制度后，每年政府的矿业税收将增加10亿美元。新的权利金制度对提高国家财政收入有利，但对矿山企业却是一个巨大的打击。矿业公司和矿产管理部门都抱怨税率太高，尤其是金。专业人士认为，以收入为基础征税将威胁到小型矿山的生存，同时该行业吸引投资也会受到影响。南非矿业协会称，南非新的权利金议案将使金矿企业支付比目前高出3倍的税费，从而将加速该国金产量的下降。南非矿业协会表示，矿业税费的大幅上升将使金矿企业举步维艰，严重危及南非作为全球重要金生产国和世界最大铂族金属生产国的地位。目前政府还在重审该议案，可能会做出部分调整。如何调整人们拭目以待。但有一点恐怕不会改变，那就是矿山企业所要负担的政府收费一定会提高。5.对依法鉴订的矿产合约重新调整刚果（金）2002年矿业法是在世界银行的帮助下完成的，法律规定基本可以得到国际投资者的认可。该法的基本原则是建立一套鼓励私人投资的框架。一项重要内容是在一个清晰、简单的体系中，以先来先服务为基础发放矿业权，由一个自动化登记系统进行透明管理，尽量减少政府的随意行为。众多的矿业公司依据该法鉴订了不少矿业合同。但在时隔5年的2007年政府就开始重新审查和修订以前签订的61个矿业合约，到2008年，有14个通过，26个需要重新协商，21个被裁定为不可接受、面临被取消的危险。这些做法使人们对其立法的稳定性产生了怀疑。总之，上述许多国家的立法和政策变化的最终目的是最大限度地保护本国利益，使国家从矿产资源财富的升值中得到更多的收益，但对其矿业投资环境产生了较多的负面影响，矿业投资的成本和不确定性明显增加，在此向有意到这些国家进行矿业投资者提出警示。