民生法治的阐释与回应

本文作者：陈伯礼工作单位：重庆大学

民生法治的理论内涵

(一)民生法治的概念阐释在“民生法治”的词组中，“民生”是“法治”的定语，因此，正确理解“民生法治”的概念必须先明了何为“民生”?知晓了“民生”，“民生法治”的概念也就一目了然了。有学者对“民生”一词进行了历史考察，认为:“民生”一词最早见于《左传•宣公十二年》，即所谓“民生在勤，勤则不匮”，现代意义的“民生”见于孙中山先生的“民生”思想。［7］孙中山认为:“民生就是人民的生活———社会的生存，国民的生计，群众的生命”。［8］由历史到现代的“民生”内涵已发生了巨大变化。封建社会中的“民生”概念强调的是处于被统治者地位的民众的生存和生活，“民生”本质上仍是民本主义。现代意义上的“民生(保障)”理念已超越了国家、民族以及意识形态，具有一定的普世价值或者中性意义。“民生”一词在字面上理解即为人民群众的生存和生活。但以“人民群众的生存和生活”解释“民生”显然过于抽象。有学者从伦理学的视角出发，认为，“民生包括三个方面的内涵:一是公民根基性的‘生存’，二是公民尊严性的‘生活’，三是公民理想性的‘好的生活’”。［9］“公民根基性的‘生存’”可以具体到“吃穿”二字，而“尊严性的生活”和“理想性的好的生活”却极具模糊性，均是不确定性概念。换言之，此种伦理学视角下的民生定义仍然是抽象的。如前所述，民生问题即为权利问题。因此，法治视野下的“民生”可以通过具体的权利予以具象。以“权利”为界定中介，“民生”的概念具有广狭之分。广义的民生权利即是指与公民生产、生活相关的一切权利，既包括生存权也包括发展权;狭义的民生权利则是指以温饱、医疗、住房等为内容的基本生活水准权，即生存权，“人人有权享有为维持他本人和家属的健康和福利所需要的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障”。①国家具有保障民生的义务。在我国的社会治理语境下，民生保障中的“民生”通常是指狭义的民生概念，政府所强调的“民生”保障大多数是为弱势群体“排忧解难型”的民生，这与大须贺明教授的生存权内容趋同，即“生存权的目的，在于保障国民能过像人那样的生活，以在实际社会生活中确保人的尊严;其主要是保护帮助生活贫困者和社会的经济上的弱者”。［10］理论意义上的民生权利更宜采广义的概念。从某种意义上说，民生权利亦是一种人之为人的权利，民生权利与宪法上的基本权利在概念内涵上具有一定耦合性。民生问题应当是“人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”。②民生是由经济民生、政治民生、社会民生、文化民生和生态民生等构成的有机系统，民生主义不完全等同于人道主义。民生法治就是通过权利义务的双向调整机制，以立法、行政、司法为基本场域，从而实现对人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题进行有效维护和切实保障的综合治理系统。(二)民生保障的义务主体民生保障的义务指向国家而非普通公民。“民生”一词具有权利属性，民生保障就是保障公民的民生性权利。因此，就民生而言，其权利主体指向公民，其义务主体指向国家。“任何人放弃其自然自由并受制于公民社会的种种限制的惟一方法，是同其他人协议联合组成一个共同体，以谋他们彼此间的舒适、安全和和平的生活”。［11］民生保障源于国家的给付义务。国家是民生保障的义务主体;公民是民生保障的权利主体，而不是义务主体或直接义务主体。“在民生问题的宪法关系中，所强调的也正是公民的宪法权利以及与之对应的国家义务……国家在民生问题上负有多重义务”。［12］公民可请求政府提供失业、疾病、养老保险以及最低生活保障，我国《宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。政府亦有提供舒适、便利、经济的医疗卫生、公共交通、邮政、通信等公用事业设施的义务，并排除那些提供满足个人生活必需品的机构恣意拒绝人民享用之可能。当人类迈入风险社会，个体的人往往难以“自求多福”，公民的最关心、最直接、最现实的利益问题需仰赖公权力机关的有效作为。“在现代的国家，人们已不再依赖其基本人权，而是依赖‘分享权’。这种‘分享权’之主张，惟有在公权力所及范围之内方有可能。因为这个‘分享权’的问题，也就形成了在国家公权力范围下个人参与的方式了”。［13］国家作为民生保障的唯一义务主体应当通过民生性的立法工作，综合运用行政、司法等手段，充分调动社会各方面的资源，保障公民最基本生存条件和生活需求，并不断增进公共福利，提高人民群众的生活水平。公民个人不可能成为民生保障的义务主体。在生产、生活高度社会化的现代社会，公民个人不可能通过自给自足的方式实现对自身民生权利的物质供给。当然，在民生权利的实现过程中，公民亦应履行相应附随性义务，例如，获得社会保障之前有义务参加社会保障;公民不能生产有毒、有害食品损及他们的民生权利。然而，上述义务严格地说只是民生保障的辅助性义务而非直接义务。国家的民生保障义务必须涵盖引导人民参加社会保障以及禁止非法侵害他人民生权利的内容。从国家权力的架构出发，民生保障的义务主体可以具体细化为立法机关、行政机关和司法机关。(三)民生问题的法治话语体系1、从政治逻辑到法治话语。民生问题是一个古老的概念，当人类还没有照耀到法治之光时，“民生”一词则具有明显的政治意涵，民生只不过是统治者伪善的恩赐或“慷慨”的施舍，“在专制主义的私人政治时代，民生问题完全是属于开明君主的治道策略，是君主为了维护其私人统治秩序而迫不得已采取的一种恩赐而已”。［14］当民主政治的大幕揭开时，民生问题亦开始走向“权利”的时代。“民生问题从表面上看是一个社会、经济问题，但其实质，则是一个典型的权利问题”。［15］然而，在我国，“民生”仍然没有走出政治话语的谱系。“民生”一词频繁“出没”于官员的讲话和文稿中。从某种角度上看，“民生”一词在当下中国更像一个纯粹的政治话语，关注民生不是目的而仅仅是一种手段、一项政绩工程而已。特别是在构建和谐社会的宏大政治语境下，民生与稳定直接关联，以致不少信访者“独步天下”，“在纯粹政治话语的支撑下，民生问题的解决主要依靠政策而非法律……在建国初期确立的‘有法律依法律，没有法律依政策’的指导原则，片面地变成这样一个无形的规则:‘有法律依法律，但还是适合政策;没有法律依政策，有了政策也就不需要法律’”。［16］公权力机关对“政策”的过于依赖，使得法治的权威无法真正确立，这就形成了一种畸形的局面:政府解决民生问题通过“政策”工具，而民众实现诉求通过信访。然而，民生问题并没有因为政府和民众的这种“共同努力”而得到实质性的解决。2、民生法治与公民社会。民生权利的保障离不开公民社会的培育和发展。当下，利益复杂化和价值多元化的双重压力附着于公权力机关。公共政策的合法性供给不能单纯地依靠意识形态化的政治动员以及政治信仰和个人崇拜，而应建构在民众的利益诉求之上，［17］社会转型过程的公共政策必须回应民生问题，彰显人本、正义和民主的普世价值。然而，公共政策的民生导向需要以公民社会的良性发育为支撑。公民社会就是“公民”作为社会主体的社会，它是介于“公”与“私”之间的一个领域。公民社会既是国家与社会分离的产物，又是构建国家与社会关系的基础。它是政治力量平衡的政治安排、合理机制和合法结构。在“权力之恶”和“资本之恶”双重作用下，贫富分化日益严重，民生问题日益增多。转型时期的中国式症结呼唤“公民社会”，但十分遗憾的是，中国的社会因长期处于国家与社会高度同构的状态，公民社会被政治国家所淹没。公民长期依附于政府和国家，这导致了我国公民意识整体不强，公民参与文化缺乏。虽然，在社会主义市场经济与民主法治的双重推动下，中国的公民社会有了一定的发展，但由于公民社会是在政府的管理下和设立的制度环境中成长发展的，现阶段中国公民社会参与政策制定效果是十分有限的，常常是低效甚至是无效的。

立法如何保障民生

(一)理念回应:人本主义的立法观在整个可知世界中，具有意识的人类处于中心的位置，正如康德所言:“人，总之一切理性动物，是作为目的的本身而存在的，并不是仅仅作为手段给某个意志任意使用的”，［18］虽然，近年来，“生态中心主义”一度盛行，但不可否认的是，所谓的“生态中心主义”由人“生产”出来，其终极目的亦是服务于人类的。人类具有主体性的特征，客观的世界是人类认识和改造的对象，人类的一切活动从根本上说是以人类的生存和发展为基本归宿的。人本主义作为一种哲学思潮对现代法治具有深远影响。从某种意义上，现代法治是建构在人本主义基础之上的，“现代西方法律的根本是‘以自由为体，以民主为用’，也即坚守个人本位、一切从公民个人(权利)出发”。［19］个人权利是个体利益正当化的依据或工具，其凸显的正是对作为个体的人的主体性的尊重。人本主义的权利构造是实现社会正义的前提，“和谐社会与法治国家的构建都应当以‘以人为本’作为核心价值观。因为人类社会的一切主义、政策、法律、制度等等，都应当从人出发，都是为人而存的，都是为人服务的”，［20］解决民生问题，促进社会正义，离不开对作为个体的人的价值及其权利的尊重。虽然基本权利源自人的天然属性，但不可否认，在现代法治国家中，立法机关在一定意义上是“权利”的生产者。个体的合法权利源自法律的规定，立法机关通过对人的自然性和社会性进行全盘考量后，按照相应程序确定具体的“权利目录”。在以“权利———义务”为基本内容的法治综合体，被立法者生产出来的“权利”在内容上应当具有合理性或者符合人们普遍期待的“善”。唯有“权利”的“善”才能造就法律的“善”和社会秩序的“良好”。换言之，法治以民生为导向，意在实现“良法之治”，法治的民生导向实质内涵是权利的民生导向。要保障权利的民生导向，权利的“生产者”们必须树立人本主义的立法观。立法者在立法的过程中应当更多地关注“自由的、有内心生活”的个体的人，而不是“集合性”的并难以具象的“群体人”或“概念人”。当然，还值得注意的是，目前存在这样一种误区:将人本主义的立法观简单地理解为仅仅是对弱者的立法保护。不可否认，立法者应当对社会上的弱势群体予以倾斜性保护，但不应是人本主义立法观的全部内容。体现人本主义精神的立法就是通过立法的利益分配功能让每个人都能在适合其生存和发展的环境中“生长”。(二)程序回应:立法的公众参与通过立法的公众参与吸纳公民诉求是民生法治不可或缺的内容。法治之本在于立法，立法的民众参与是民生法治的重要前提。立法的公众参与是指在法律、法规、规章的制定过程中，立法主体以外的普通民众根据法律的规定，以自愿的方式，通过各种途径发表意见，从而影响国家立法决策的行为总称。良好的法律应该是社会共同意志的体现，但人类恒久不变的事实却是，法律的决策终归是社会上少数精英人物的特权。从希腊雅典的直接民主到现在风行世界的代议民主制;从卢梭的人民主权理论到麦迪逊的共和政府主张;从林肯的民有、民治、民享理想到孙中山的三民主义，记录着人类在强权与公理、权力与法律、专家统治与人民主权之间寻找平衡的种种努力。民生法治当是“良法之治”。立法作为一种利益分配机制，不遵行民主原则就不可能制定出“良善”的法。良法是法治的前提，“善法是经过正当程序制定的，必须反映广大人民的意志并体现客观规律，善法需要通过理性来公平地分配各种利益”。［21］只有“广泛听取各方面的不同意见，才能把各种矛盾、各种问题都摆出来，对各种意见进行比较分析、研究，在广泛基础上进行集中，这样制定法律才能订的比较好、比较正确、比较符合实际”。［22］在亚里士多德看来，“法治应包括两重意义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律”。［1］199良好的法律应该是公正的、符合正义要求的和善德的法律。良好的法律不是智者或圣人一时冲动的结果，而是民众理智判断的产物。民众在社会生活中的主体性地位同样决定了人民群众应当是立法活动的不可缺失的参加者。立法是规范社会生活实践中各种行为的，民众直面社会生活中的各种问题，对这些问题最具有发言权。如果将立法活动看作一个整体的人，那么民意就是流淌于这个“人”全身的血液。立法过程中缺乏人民群众的有效参与，立法活动就不可能真正回应民生问题，这样的立法决策犹如“让马去思考牛的犁地效率问题”。立法者只有在全面、正确了解民意并掌握各种利益分歧的基础上，才有可能使法律的表达符合社会生活的实际需要;唯有正确对待民意才能处理好立法活动中不得不面对的多元利益以及利益合理分配问题。(三)法律文本回应:民生性立法的法规范结构“民生立法”应该是符合最广大人民的利益和要求，促进社会主义市场经济和民主发展，具有内在的自由、平等、正义、人权等内在价值的法律规范体系。法律规范回应民生问题，应当从以下几个方面的入手:首先，要重构法律中的“权利———义务”对应传统规范结构。如前所述，民生保障的义务主体是国家而非公民个人。因此，在立法中应避免在民生问题上对公民增加负担。在现实过程中，这种情况是时常发生的。例如，为了发展教育事业，保障公民的受教育权，通过立法向社会征收教育附加税;为了“保证”公民的出行，通过立法征收机场建设费(现改为民航发展基金)。从某种意义上说，以增加民众负担的所谓“民生”立法本身就不具有民生性和正当性，民生立法只能规定公民实现其民生权利的附随性义务，而不能规定“购买”民生权利的义务。其次，民生立法应正确处理民生权利之间的关系。民生权利的种类繁多，包括生命权、健康权、就业权、劳动权、受教育权、获得物质帮助权等，民生立法不能为了保障特定民生权利而损及另一种民生权利，例如，如果立法赋予16周岁以下的未成年人的劳动权，就损害他的健康权和受教育权。另外，民生权利的主体各不相同，民生立法不能为了保障特定人群的民生权利而损害其他人的民生权利。我国台湾地区的“身心障碍者保护法”就有相关条款因损害他人基本权利而被大法官会议宣告“违宪”。

2007年7月11日修正的“身心障碍者保护法”第46条第1款规定:“非视觉功能障碍者，不得从事按摩业”，该条款是对视觉功能障碍者就业权的特别保障，但这样的民生立法既抵触“宪法”所对职业自由的保障，也违反了“宪法”上的平等权。此外，应建立民生立法的指标体系以衡量立法工作的民生性。民生立法的指标体系应当包括民生性法规的数量(数量规模)、法规的民生性品质(质量维度)和民生立法的社会效应(效应指数)。民生立法的数量规模可以根据一个地区民生立法的总数量、重点民生问题的立法数量以及法律规范中的民生性条款数量等因素确定;民生立法的质量维度主要通过立法的公众参与程度、是否反映客观规律以及法的道德性等因素衡量;民生立法的效应指数应当从立法对政府民生行政作为的引导作用和人民群众对民生立法的认同程度中提取。