我国生态旅游法律机制探索

本文作者：梁虞吴小平工作单位：永州职业技术学院湖南科技学院

在传统的旅游发展模式下，人们在享受旅游的同时给生态环境带来了严重影响。20世纪80年代以后，随着可持续发展理论研究的不断深入，现在旅游业已进入到可持续发展的重要阶段，生态旅游顺应这一时代潮流而兴起。①生态旅游实质是要求旅游与自然、社会、人类的生存环境成为一个整体，以协调和平衡彼此关系，实现经济发展与社会发展有机统一。生态旅游强调自然景观和人文景观的开发与利用并重，是人与环境和谐统一的新型的旅游形式和旅游观念。

一、生态旅游法律制度的价值

首先，完善生态旅游法律制度能保护旅游资源。旅游业的发展同时，我国生态旅游资源也遭到严重破坏。随着旅游活动规模的扩大，景点垃圾遗弃量日益增加；城市建设破坏旅游环境。那种把经济利益摆在首位，不惜以消耗生态资源和破坏环境为代价来获取利润的做法，必须予以抛弃。而解决生态旅游中出现的环境问题，就不得不将之付诸于法律。其次，完善生态旅游法律制度可以保护各项权利。如有利于保障合理开发利用环境资源的权利，生态旅游法律制度的完善能促进旅游景点布局的合理化，改善旅游业整体服务水平，推动对自然资源、野生动物及环境的保护，进一步强化生态保护意识。再如，有利于保障旅游资源开发利用权与生态资源收益权。对于生态旅游区附近的社区及其居民来说，学者们普遍认为生态旅游能加快社区基础设施建设，能提供多种就业机会，还能创造可观的收入，帮助社区居民脱贫致富，改善居民生活质量。第三，完善合理的生态旅游法律制度，也是可持续发展法律制度的重要组成部分，能够为涉及生态旅游活动的环境保护、自然资源开发利用、地方区域发展和规划、先进科技运用等诸多问题提供法律规范。②生态旅游法律体系，从生态旅游这一特定目的出发，在规范生态旅游的可持续发展的同时，也为更好地实现了相关领域环境保护、资源开发的可持续发展提供了有益的帮助，促进了可持续发展法律制度的建设。

二、我国现行生态旅游法律制度分析

（一）缺乏系统完善的法律规范体系

1.法律缺位现象严重到目前为止，我国没有一部生态旅游的专门法律、法规，生态旅游依据的是其他非专门性法规，执行的是传统旅游中的相关规定，而且一些领域存在法律真空，生态旅游活动中的不少行为依然无法可依。例如在旅游资源方面，虽然《森林法》、《环境保护法》、《文物保护法》和《风景名胜区管理暂行条例》等法律法规条文中涉及生态旅游的零星规定，但仍然存在生态文明理念缺乏，过于注重资源利用、轻视资源保护，以及针对生态旅游的专门规定内容少等问题。2.立法层次低，缺乏权威性和稳定性立法注重的是法律规范自身的严谨性、结构的逻辑性、语言文字的准确性和不同法律法规之间的协调性。③在这一方面，我国的旅游资源立法做得还远远不够。目前全国性旅游法律文件大都是行政法规和规章，但其中国务院制定的旅游行政法规并不多，大量的是国家旅游局制定的旅游行政规章。而且我国旅游法律中很多是以“暂行”的形式存在，如《风景名胜区管理暂行条例》、《旅游投诉暂行规定》等，既然是暂行，那么就意味着随时可能发生变动。3.缺乏有效的法律运转保障机制生态旅游立法相对空白的情况下，相关的配套法律在现有的运行机制下不能有机结合起来有效地运转。比如在旅游规划方面，2000年10月26日国家旅游局颁布的《旅游发展规划管理办法》要求生态旅游规划与我国的城市规划相协调，由各级旅游局负责协调有关部门将旅游规划纳入国土规划、土地利用总体规划和城市总体规划等相关规划。④但具体如何落实和操作却缺乏程序性的落实机制。

(二)管理机构重叠，管理体制混乱

我国旅游区对生态旅游的开发管理大多是以国家公园、风景名胜区、自然保护区和森林公园为主要形式进行的。在一个生态旅游区的范围内，往往存在着多个相对独立的管理机构，如国土、林业、文物、水利等不同部门，这些不同的部门往往有着不同的管理权限和管理重点。这就使得一些生态旅游区内部管理职权分散，各自为政，无法实现系统管理。

（三）缺乏合理的生态旅游认证制度

生态旅游认证是通过建立相应的标准和规范以及认证体系来确定生态旅游的可持续性，实现生态旅游对社会和自然负责的承诺。2000年11月在纽约制定的国际生态旅游认证原则性指导文件《莫霍克协定》，让生态旅游认证制度得以在世界范围内推行。认证制度在旅游业的实行，极大地推动旅游业各方面管理水平的提高，使得人们能够有一个客观、科学的标准来衡量、评判旅游产品、旅游企业、旅游目的地质量。

三、发达国家生态旅游法律制度的比较

（一）美国生态旅游法律制度

在经济发达的国家中，美国是开展生态旅游比较成功的国家之一。具体来说，美国生态旅游有以下的经验：首先，法规保护健全。1916年，美国就已通过了关于成立国家公园管理局的法案，将国家公园的管理纳入了法制化的轨道。近几年，美国的《清洁空气法》、《清洁水体法》和《保护物种法》等国家法对生态旅游活动产生了深远的影响。其次，规划设计良好。美国在联邦和州层面上均制定了可持续发展的旅游规划，同时还有针对生态旅游景区、景点的规划设计。再次，管理科学。美国生态旅游项目的运作，始终坚持“在保护自然资源的同时追求利益最大化”。在此宗旨下首先运用多种技术手段加强管理。最后，环境教育制度完善。美国在20世纪70年代就制定了《美国环境教育法》，80年代又建立健全了各州环境教育法。

（二）日本生态旅游法律制度

日本的生态旅游法律制度亦有其独特之处。首先，实施区域制管理。日本通过采取区域制管理、分解政府单一权力的方式，让旅游资源的开发、发展、建设和扩展不再是政府第一生产力，而是呈现出动员社会力量的多元化格局。其次，社区参与。日本实行以政府为主导，辅之民间合作运作。最后，立法体系完整、涉及面广、操作性强。日本的旅游业非常发达，为了加强对旅游业发展的指导和管理，日本相继制定了许多旅游法规。目前已经形成了完整的旅游法规体系。这一体系是以旅游基本法为基础，以旅游专门法规为主体，以旅游相关法规为补充构成的。日本旅游方面出台的法律，很多都随后配以施行规则和施行令等实施细则。

（三）澳大利亚生态旅游法律制度

澳大利亚是世界上旅游业最发达的国家之一，在生态旅游管理体制、资源开发、环境教育与居民权益保护等方面形成了较为成熟的系统管理经验。首先，立法保护，执法严格。健全的环保法规与严格的执法为澳大利亚生态旅游的发展奠定了法律基础。早在1970年它就颁布实施了“环境保护法”，经过多年的丰富与完善已经形成了门类齐全的法律体系。⑤其次，政府机构分工协作。各级政府高度重视自然资源和遗产地保护，政府的政绩评价标准不仅包括GDP增长、就业、社会福利，而且包括环境保护等软指标。澳大利亚有专职的政府部门负责指导环境保护与生态旅游发展。再次，社会参与。澳大利亚的国家公园和各类保护区注重在开发生态旅游的过程中与社区居民分享利益，联合当地居民和私有林主共同开发、保护当地旅游资源，形成了社区共管、专业公司与土著居民共同开发的经营管理格局。

四、完善我国生态旅游法律制度的建议

（一）构建我国的生态旅游法律保障体系

首先，坚持可持续发展的立法指导思想。不论是旅游事业的发展还是环保事业的发展都要求以可持续发展作为指导思想。⑥同时应该确立生态旅游的总体目标为尽量减少旅游业对环境的消极影响，并通过人类积极主动的活动来维护自然和生物多样性，维护资源利用和旅游业的可持续发展。其次，构建生态旅游法律体系。首先尽快制订我国的《旅游基本法》，突出对生态旅游业的规范，并对政府、旅游企业、旅游者在生态旅游中的权利义务加以明确规定。其次，注重旅游法与资源、环境法的有机衔接。此外，修订各地的旅游管理条例，对各地具有特色的旅游资源开发与保护增设程序性的实施保障内容。最后，建立、健全相关的法律法规。由于生态旅游涉及众多社会因素和环境因素，所以除了制订规范旅游方面的法律外，完善其他相关的配套法律制度也是必要的。第一，建议修订《物权法》，明确生态旅游区资源所有权的归属和使用权的具体取得程序。明确各个主体的权利义务关系。第二，在《城市规划法》中增加生态旅游规划与城市总体规划相协调的实体性规定和程序性规定。再次，在《环境影响评价法》中增加对生态旅游开发的环境影响评价规定。

（二）完善管理体制，建立权责分明的管理机构

首先统一生态旅游区的管理，在生态旅游区设置有统一权限的管理机构，建立比较完善和有效的生态环境预防、监测和保护体系。同时设置相应的监督机构。其次，政府严格把关生态旅游业的市场准入资格。第三，调整相关部门目前的管理权限，按主要职能进行职权的单一划归。将对资源的使用管理权限和环境保护的权限分离，资源的使用管理权归属相关各部门同时作适当的合并，使原来分给其他各部门的环境保护管理的权限完全归属于环境保护机关。

（三）建立生态旅游的认证制度和生态旅游评价评估制度

国家环保总局和“绿色环球21”于2002年10月15日签订了在我国推行“绿色环球21”可持续旅游标准体系的合作协议。针对我国国情和生态旅游的具体情况，制定出具有适用性的生态旅游认证标准，规范相关的认证机构，至少应当考虑以下几个方面：第一，认证的制定机构和法律效力。第二，认证的结构体系和内容设置。第三，认证的收费制度和管理方式。第四，认证的宣传推广和教育培训。

（四）保障公众参与生态旅游政策的制定，加强生态旅游教育

首先，立法确认公民参与权。通过立法保障公众参与的实现，如知情权、参与决策权等，以此作为实现公民参与的有效途径。其次，确认公众参与的途径和形式。再次，健全公众参与的机制。最后，完善信息公开制度，确认知情权是公众的基本权利。除此之外，还应该加强公众生态旅游教育。一方面，加强旅游从业人员的培训。采取多种形式培训从业人员包括景区领导、基层工作人员、导游和外来旅行社从业人员，提高他们的文化素质和专业技术水平，加强其生态环境意识并宣传环保知识。另一方面，要对游客开展全程的生态环境教育。除此之外，政府还要把生态旅游的环境教育提到法律的层面上，使生态旅游的环境教育、环境宣传有法可依，能提高环境保护教育的威信，更好地开展教育工作。