当代城镇住房保障法律机制诠释

本文作者：姚敏工作单位：西南政法大学民商法学院

伴随着社会经济突飞猛进的发展和城乡一体化进程的加快，商品房价格一再升高，我国城镇居民的居住权仍面临着严峻的挑战。要真正实现城镇居民对土地利益的公平分享，就要从根本上解决我国住房保障法律制度中存在的痼疾。

一、我国住房保障法律制度的历史与现状考察

早在1983年通过的《城镇个人建造住宅管理办法》中就规定对城镇有住房困难的居民，经所属的居民委员会和单位证明，就可以向当地的房地产管理部门申请国有建设用地建造住宅；也可以经过依法办理征地手续使用农村集体土地建造住宅。1986年通过的《土地管理法》也规定了非农业户口居民申请农村集体土地建造住宅的制度。这是我国改革开放以来，最早确立的公民宅基地使用权制度。此时该制度最重要的特征是对城镇居民和农村居民不做明确的限制和区分，非农户口的居民既可以在国有土地上也可以在集体土地上申请住宅建设用地。然而，自上世纪九十年代初的城镇居民住房体制改革进一步深化以来，为了满足政府攫取城市建设用地高额级差地租的需求，给予住房的商品性以更大的关注。《城市房地产管理法》和1998年《土地管理法》相继出台,免除了国家向城镇居民提供无偿住宅建设用地的住房保障义务，也剥夺了城镇居民申请国有土地和农村集体所有土地用以建设基本住宅的权利。从土地利益公平分享的角度看来，这是土地权利制度的一种倒退，由城乡平等无差别的居住权保障退入了城乡不平等有差别的居住权保障误区。上世纪末本世纪初，为了避免市场失灵，强化国家对房地产市场的调控，维持社会保障水平，国家出台了一系列保障公民居住权的政策法规。比如，《住房公积金管理条例》《经济适用住房管理办法》《廉租住房保障办法》等。这些制度切实使一部分人获得了基本住房保障，有效缓解了社会矛盾，促进了这部分低收入人群对土地利益的公平分享。但这些政策并没有涉及我国住房保障问题的根本而且在具体实施过程中也出现了很多问题，政策上的小调整不能彻底改变我国住房保障制度二元化的现状。

二、我国现行住房保障制度存在问题的原因分析

根据上文的陈述，我国现行住房保障制度是城乡二元双轨化的保障制度，具言之，它是指农村居民可以无偿获得没有期限限制的宅基地使用权，并在其上建造住宅。城市居民要想获得住宅建设用地使用权必须先支付高额的土地使用权出让金，而由此获得的土地使用权也是有期限限制的。显然，在住房保障制度上，城乡居民并不平等，在此问题上处于弱势的的是城镇居民。因此，对城镇居民居住权的保障就显得尤为重要。1.导致我国城乡住房保障双轨制的根本原因是我国的地权双轨制。尤其是国有建设用地使用权出让制度是导致城镇居民居住权不能充分保障的直接原因。我国建设用地使用权出让制度是借鉴英国土地批租制度的结果，土地批租制度引发了我国土地制度中的很多问题（如圈地问题、征收矛盾等，这些问题与本文论题关系不大，笔者暂将其搁置），这里仅关注土地出让金问题。城镇居民为了获得住宅建设用地使用权必须一次性支付70年的高额土地出让金，这笔出让金数额之巨大让很多城市中低收入人群难以承受，即使勉为其难的支付了这部分款项，也给以后的生活带来很大的负担。2.居住权的保障方式单一。现在我国城镇中低收入者居住权的保障主要通过“砖头补”的方式实现。无论是经济适用房还是廉租房都是政府补贴并组织建设，再通过降低价格或租金的方式给有住房需求的城镇居民。最贴近“人头补”的政策就是住房公积金制度，但住房公积金制度并不能很好的满足城镇中低收入者的住房需求，因为中低收入人群往往没有或只有非常少的住房公积金，住房公积金较多的主体往往没有基于生存而产生的住房需求，这样反而拉大了城镇居民之间的住房差距，违背土地利益公平分享的初衷。3.经济适用房和廉租房政策在实践中存在的问题。首先是保障住房的资格认定和审查问题：我国的个人收入和信用评估机制不完善，对居民的收入状况不能真实具体的进行统计。如此，保障住房的申请主体资格难以审查和认定。其次，现在的保障性住房往往建造于地价较低且偏远的城乡结合部，地价的减少换来的是通勤费用和通勤时间的增加，出现经济适用房只经济不适用的现象，甚至导致一些经济适用房遭弃购。再次，经济适用房分配的程序不够规范，政府责任缺失，为投机取巧者留有可趁之机，出现变相集资建房，假借“经济适用房”之名建造大面积高价值住房的现象，导致经济适用房不经济。最后，经济适用房取得条件、价格等受各地区经济发展水平和政策不同的影响而差异巨大。

三、外国居住权保障制度考察

美国的住房保障制度，上世纪经济危机以后到70年代美国先后针对公民的居住权出台了一些列的法律：1934年的《国家住房法》确认了公民的住房权利和政府提供住房保障的职责。专门设立联邦住宅管理局管理住房保障相关事宜。1937年《公共宅法》成立了联邦平民建设总处施行“砖头补”，即联邦政府向地方政府拨款让其修建产权归自己的公共住宅，并将其提供给中低收入者居住。1968年颁布《住房和城市发展法》由直接的“砖头补”转为间接“砖头补”国家向开发商提供低利率贷款，利用市场机制鼓励中低收入者购买自有住房。1974年的《住房和社区发展法》由“砖头补”转向“人头补”的住房保障模式，即国家直接给被保障者以买房租房补贴。至此，美国的居民住宅由公共住房为主变为自有住宅为主,住房保障计划基本完成。英国的住房保障进程基本可以分为三个阶段：从1919年到1935年间依据《住房和城镇计划法》，国家大量建设廉租房出租给有住房需求的低收入者。对自有房屋的出租和转让进行限制：租金由政府定价而转让只能转让给政府和承租人。1936年到1979年，由于前一阶段的政府福利保障住房使得政府负担过重，英国政府颁布了《住宅法》将地方政府所有的公共住房以低价转为自有住房。但受到这些房屋“福利性”的限制，效果并不理想。1979年以后英国也开始转向“人头补”的保障政策对自建和自购房屋者进行补贴并正式将公共住房私有化。需要特别注意的是，英国也以立法的形式确认了政府在住房保障制度中的责任并设置了专门的住房协会实施相关政策和管理。新加坡的住房保障法律制度：新加坡的住房保障主要通过政府的行政干预和监控实现。面对人口和住宅尖锐的矛盾，新加坡政府成立住宅发展局，提出并执行“居者有其屋”计划，规定符合条件的房屋需求者可以享受政策优惠向政府购买公有住房。此外该国还推行法定公积金制度不仅减少政府财政压力也提高了整体社会保障水平。统观这几个国家的住房保障法律制度，虽然在市场机制和政府调控上各有偏重，具体措施也不相同，但仍有以下共同点：（1）都通过法律确认政府为建立居住权保障制度的责任主体。（2）有统一的住房保障基本立法，并且根据住房保障情况和阶段的不同制定一系列配套的法律法规。（3）都设置了专门的政府机构进行协调管理，并有相应的建设和融资单位与其配合。（4）均采用“砖头补”和“人头补”相结合的方式，并由前者向后者过渡。保障范围广泛（英美的住房保障经历了早期面向大众向后期重点保障残余弱势人群的转变），层次多样，涉及福利性住房的建造、租用和出售，普通商品住房补贴等多个方面。

四、构建并完善我国的住房保障法律制度

（一）构建和完善我国住房保障法律制度的意义

1.有利于完善我国的社会保障制度，提升整体保障水平，推动我国和谐社会的构建。住房保障是社会保障体系中的一项重要内容，对城镇中低收入者的居住权进行保障，将弥补我国现行社会保障制度存在的漏洞，切实缓解社会矛盾。有利于促进城市中低收入人群充分享有土地利益，实现整个社会对土地利益的公平、均衡分享。2.有利于完善政府的社会管理和公共服务职能。居住权作为一项宪法性权利和国际法公认的基本人权，对它的保障理应属于政府的责任范畴。构建并完善我国的住房保障法律制度意味着政府服务意识的加强和履行职能水平的提高。3.有利于推动房地产市场发展的健康和成熟。房地产业是带动国民经济增长的支柱型产业，是国民经济最大的增长点。但它的发展并不健康和稳定，房地产泡沫大量存在，对经济金融安全形成潜在威胁。完善我国的住房保障制度可以提高国家对房地产市场的宏观调控水平，减少市场失灵的风险，促进房地产经济的“软着陆”，使其发展走向成熟和稳定。

（二）对于构建和完善我国住房保障法律制度的几点建议

前文分析了我国现行住房保障法律制度存在的问题，结合国外保障公民居住权的经验，笔者以实现土地利益的公平分享为目标，对我国住房保障法律制度的构建和完善提出以下建议：1.尽快出台我国的《住房保障法》等相关法律，目前我国《住房保障法》的立法工作已经展开。应当在该法中明确公民的居住权和政府提供住房保障的职责。设置专职的住房保障机构，依法提出并执行住房保障计划，其下可以成立公益性质的建设单位和中介机构等配合其实施这些政策和计划。还应当明确规定合理可行的多种住房保障方式。2.针对批租制度下城镇建设用地使用权出让金过高的问题，为满足基本生存需求而设立的保障型住宅建设用地使用权应采取年租制。使用权人在支付首次房价后（包括成本费和开发商的必要低利润），只需按年缴纳较低的年租即可，如此就大大提高了中低收入者的购房能力。当然政府可以根据社会经济的总体发展水平按一定的期限定期调整租金。3“.砖头补”与“人头补”并行，综合运用市场机制和宏观调控建立多层次的住房保障制度。实物保障形式：国家直接建设或出台优惠政策鼓励开发商建设保障型住房，供中低收入者承租或购买，也就是现行的经济适用房和廉租房政策。经济适用房在一定年限内不得进行交易，可交易时只能按照政府指导价进行，而且政府享有优先购买权。加强廉租房的建设优化其配置，适当放宽廉租房的申请条件。这一保障形式强调政府对住宅的福利性调控，重视对收入较少的弱势群体进行“小保障”；货币保障形式：规定我国居民人均最低住宅用地面积，笔者认为人均20到25平方米为宜，具体数额可以由地方政府按照区域地段不同做出不同规定，这样可以避免前文提到的因保障性住房位置因素导致弃购的问题。对某一居民在该面积以下的住宅用地国家可以通过直接发放购房补贴的方式，也可以通过免收土地出让金的方式鼓励中低收入者购买。超出此最低保障面积的部分，国家应以年租的方式收取土地使用权出让金，超出部分越多，收取的土地使用金越高，可参照个人所得税制度的规定执行。如此充分发挥发挥市场的调节作用既保障居民的基本住房需求又抑制奢侈用地的增加，政府的财政压力也得以缓解。这一保障形式偏向市场作用的发挥，是面向全体社会公众的“大保障”。4.建立健全公民信用和收入评估机制，进而完善申请保障性住房的审核程序。政府的住房保障政策和对政策的执行应当公开，增强保障性住房建设和分配的透明度。我国的住房保障法律制度还处在建设阶段，存在的问题很多，本文仅就笔者看到的问题进行分析，对住房保障问题的探讨绝不止于此。期盼在不久于此的法治建设中，住房保障制度能不断完善并走向成熟，在无害于效率的前提下，以公平为主要价值导向，促进土地利益的均衡分享。