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我国行政裁量权法律控制研究

内容摘要:行政自由裁量权是行政权的重要组成部分。其存在一方面是行政主体实现高效的社会管理的需要;另一方面源于其易被行政主体滥用的固有特征。因此,如何控制行政裁量权,是目前法学界以及行政法学者关注的重点课题。本文探讨行政自由裁量权在我国司法界的现状以及分析在我国实践中产生的问题,结合相关学者的研究,提出了我国行政裁量权的控制模式。

关键词:行政管理;自由裁量权:控制模式

伴随着社会经济与科学技术的突飞猛进,行政机关在管理社会生活中扮演的角色越来越突出,权能范围也得到扩大。但与之相伴的自由裁量权也相应得到壮大。自由裁量权从消极的意义上讲,可以认为是立法能力的有限性无法预测、规范变换不拘、姿态万千的社会发展,有时也难以用清晰、准确的语言描述规则,需要自由裁量来弥补;从积极意义上讲,是因为行政自由裁量有着适应社会经济发展和行政规制的需要,是为了实现个案的正义。可以说,现代行政的外在已经主要表现为一种“自由裁量行政”。但是,这种膨胀的自由裁量权在实际社会运行中,如同一把双刃剑。于行政主体,虽然为充分发挥其行政职能提供了合法性的保障但对行政关系弱势一方的行政相对人而言,又构成对他们权利的潜在威胁。因此,如何控制行政裁量权,成为了我国法治之路上的重要课题。

一、行政自由裁量权的内涵及必要性

对于什么是自由裁量权,我国学界并没有一个统一的定义。行政自由裁量权在当今实践领域,渗透于行政过程的各个方面。不仅仅在行政立法整个程序中,行政机关拥有一定的自主自由裁量权。在行政执法过程中,行政权已广泛且频繁运用到各环节。行政机关要实现自身的行政管理目的,并不能单纯只是对立法者的指令进行遵从和执行。还得根据立法者所定的原始目标来确立方法和手段。因此,行政自由裁量权不仅体现在对立法者指令的实现和理解,而且对方法和手段的使用都有充分的自由选择权。

二、行政裁量的控制模式及中国实践

目前,对于行政裁量的控制模式的类型,因为研究者标准的不同以及相关理论的差异,学界中观点不尽相同。在此列举两种主要的观点。一是王锡锌教授认为自由裁量权的控制模式包括控制地理念,控制主体,控制制度,控制技术四个基本要素,把自由裁量的控制制度分为四种模式:分别是通过监督的审查控制模式、通过规则的命令控制模式、通过程序的竞争控制模式和通过原则的指导控制模式。二是宋功德教授以“软法”的理论为依据,强调目前我国法律基本形式有两种,硬法和软法。其中硬法指需要国家暴力机关保障的,体现国家意志,由国家制定或认可的强制性法律规范;而软法是指不需要依靠国家的强制力做保障,也能产生法律实际效果的规范性文件。而这些规范性文件结构未必是完整的。把行政裁量的控制模式分为三种:行政裁量的硬法控制模式、行政裁量的软法控制模式、行政裁量的混合法控制模式。当然,学界对于行政裁量的控制模式的分类远不止于此。还有诸如内部控制模式和外部控制模式、法控制和非法控制模式等等形态。但总而言之,这些分类归纳起来其实都是立法控制、司法控制和行政自控的不同表现形式。我们要清楚,所有的理论研究的目的在于得到真正的实践,只有考察现实的状况,才能有针对性地使理论发挥作用。所以,究竟采用什么模式,必须对中国的现实进行“摸底”。目前在中国的法治化进程中,要求推进依法行政。改革者在行政自由裁量的控制上,采用的是传统模式“细化规则”,通过立法控制,不断细化规则,从实体法进行规制改进。例如,最高立法机关及权力机关制定法律,最高行政部门国务院制定行政法规和规则,在法律的基础上再细化。国家相关部门和地方政府根据上位法的精神和内容进一步制定实施办法,从而在很多行政领域都出现了“法律树”。这种控制技术体现的实际上是传统法治理念的逻辑,认为如果立法者确立的规则越细致、越具体,在执行的过程中,执法者就失去了主观能动性,没有自由发挥和创造的空间,只是机械化地按照指令行事。实际上,这种立法和执法模式占用了大量立法成本和资源。在这种模式下,不断细化的立法不可避免地耗费了大量的立法资源。同时,这种不断细化的过程并不能保证所有的环节和部门保持公正和公立,可能会被有关部门钻空子,滥用权利,非理性的将本部门、本地方立法合法化。“规则细化的方式”下的问题即是其难以把握规则细化程度,使其本身始终面临“过”与“不及”的两难。由于我国的这种立法控制难以在规则和裁量之间找到一个“黄金分割点”。强调行政合理原则的原则控制、以行政诉讼为形式的司法审查制度、行政复议为代表的行政机关内部监督制度也一直以来被学界广泛讨论。原则控制方法提倡由之前的形式主义法治逐步进化为形式与实体相融合的法治模式,希望使行政合理性原则成为一项实体性原则。但与前述的立法控制技术相反,原则控制过于空洞化,在我国一直没有得到有效运用。同样,司法审查制度和行政内部监督制度在实践中表现也不尽人意。尽管在我国有关法律中规定了作为司法机关———人民法院针对具体行政行为违背公平公正原则或滥用职权的,可以进行司法审核和判决,但司法判决不能取代行政裁量。另外在行政程序法中限定了对具体行政行为的合法性审查,缩小了行政机关在自由裁量时的范围。中国《行政复议法》中规定了要审查行政自由裁量权中的适当性。但由于受到行政复议主体和程序上的牵制,在很大程度上并没有体现行政自由裁量的控制权。行政复议中,复议主体是否公正中立,复议程序是否公开公正,都将决定这个制度的效能是否得到最大的发挥。

三、中国应采用复合控制

面对我国行政权行使过程中存在的问题,在发挥行政自由裁量权的模式上,我们应该怎样选择。王锡锌教授认为于我国最好的选择,不是规则控制,原则控制,程序控制,监督控制的任何单一一种模式,而是四者合一的复合控制模式。所谓的复合的控制模式主要综合立法、行政和司法控制,使行政自由裁量能取长补短,互为补充,展示各自的优势与长处,三者之间达到高度融合与贯通,并不是多种控制模式的简单叠加和组合。行政自由裁量权的研究目的就是要取消不必要的自由裁量权,并控制必要的自由裁量权。因此,复合控制模式在结构上应是以行政规则的制定为中心展开对行政裁量的控制,外散性地与裁量过程的公开、监督和审查,形成一个蛛网型的控制系统。在具体而言,一是要加强立法,立法者应尽量制定或完善细密、详细的规则,避免过多不必要的裁量权。于我国,应尽快制定一部行政程序法,因为立法的目的并不是消除自由裁量权,主要是对自由裁量权滥用进行控制。所以,如果能有一部详尽的程序法典,自由裁量的滥用会大大减少。二是要加强自由裁量权的事后监督体系。上述的措施都属于外部控制,最终问题的解决还要归属于行政的内部解决。在行政过程中,通过严格的行政程序要求和执法者的职业素养,来保障裁量权被理性行使。自由裁量权是合理行使行政权的重要因素,必须对其进行控制,从而实现裁量的理性化。

作者:刘漫漫 单位:成都东软学院信息技术与商务管理系

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[7]宋功德.行政裁量控制模式选择———硬法控制模式的失灵催生混合法控制模式[J].清华法学,2009,9

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