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我国法律援助制度完善措施

摘要:法律援助制度作为一种救济社会弱者的司法救济制度,有利于促进社会和谐,实现社会公平和司法公正。我国法律援助制度经过多年的补充和改进,现已初步完善,并取得重大进展,但仍存在不足。亟需在立法上进一步改进,即在法律援助实施主体、受益主体,以及法律援助社会化、经费保障等方面进一步完善。完善我国法律援助制度,需借鉴国外法律援助制度优秀成果,在扩大受援面、拓宽经费来源、加大普法力度等方面下功夫。

关键词:社会弱者;司法救济;法律援助制度

法律援助是帮助弱者参与诉讼、专业性很强的法律救济制度,它既是国际社会普遍采用的司法制度,同时也是衡量社会文明进步的重要标志。改革开放以后,随着法律制度的完善,我国相继出台了含有法律援助内容的法律、法规,推进了法律援助的实施,帮助了许多经济困难者参与诉讼、争取权利。目前,法律援助制度日益成为学术界研究的热点问题,不少专家、学者对此进行了深刻研究,其中不乏真知灼见。我国2003年《法律援助条例》的颁布和施行,标志着法律援助制度基本建立,经济困难者获取了参与诉讼的必要帮助。但迄今为止,我国法律援助制度仍处于初步发展阶段,还存在一定缺陷,需进一步完善。

一、我国法律援助取得的成效

(一)法律援助立法稳步推进

法律援助制度立法是健全法律制度不可缺少的环节,也是衡量法律制度完善的主要标志之一。我国法律援助作为一种国家制度是20世纪90年代开始确立,并经过多年努力逐步完善起来的。在我国,现代意义上的法律援助始于1996年:该年通过的《刑事诉讼法》首次以立法形式明确提出“法律援助”概念,规定“公诉人出庭公诉的案件,被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的,人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护”;该年通过的《律师法》和《老年人权益保障法》明确规定,律师是法律援助的施助主体,老年人和其他社会弱者是法律援助的受援主体。1997年颁布的《关于刑事法律援助工作的联合通知》、1999年颁布的《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》等法律文件,具体规定了我国法律援助的原则、对象、范围及适用程序,搭建了我国刑事法律援助制度的基本框架。与此同时,我国学术界也开始研究法律援助问题,探讨法律援助的本质和作用,如有学者认为“法律援助是由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员和社会志愿人员,为某些经济困难的公民或特殊案件的当事人提供免费的法律帮助”[1],有学者认为法律援助是“对需要专业性法律帮助,而又无力承担诉讼费用以及无力支付律师费用的公民予以帮助,以维护其合法权益的法律保障制度”[2]。目前,我国法律援助已基本形成四级组织架构:国家建立司法部法律援助中心,统一实施对全国法律援助工作的指导、协调与监管;省级行政区的司法行政部门、地市级行政区的司法行政部门等,均在其机构内部设法律援助中心,负责指导、协调与监管本辖区内的法律援助工作;在条件具备的县(区)的司法行政部门,建立本县(区)法律援助中心,负责组织实施本地的法律援助工作。跨世纪以后,我国加快了法律援助制度的立法步伐,法律援助立法取得了新的突破。2000年颁布的《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》细化了法律援助规程,增强了法律援助的操作性。该通知规定,经济困难无力聘请律师的犯罪嫌疑人、被害人及其法定代理人、附带民事诉讼当事人及其法定代理人等,可以向法律援助机构申请法律援助。还规定人民检察院应积极支持法律援助工作,听取法律援助人员的意见。与此同时,各部门及地方结合本地实际情况,制定了法律援助实施细则或办法,对推动地方法律援助工作起到了积极作用。2003年颁布并实施的《法律援助条例》全面规定了法律援助原则、内容,使我国法律援助真正纳入法制化轨道。近几年来,我国法律援助制度立法更是进入发展完善的快车道。党的十八届三中全会从依法治国高度提出了“完善法律援助制度”的战略任务,十八届四中全会继续强调“完善法律援助制度”,并具体化为“扩大援助范围”“保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助”“对聘不起律师的申诉人,纳入法律援助范围”等几项重大举措。2015年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善法律援助制度的意见》,司法部出台了《关于加强和改进法律援助工作的意见》,有力地推动了我国法律援助制度的建设和发展。

(二)法律援助条件取得重大突破

第一,法律援助供助力量壮大。法律援助供助力量主要指从事法律援助的律师、法律工作者及其他法律志愿者等,其中律师和法律工作者由司法行政部门的法律援助机构委派,其他志愿者经法律援助机构协调自愿参加。到2014年底,我国法律援助机构有3700余个,工作人员总数达14000余人;第二,援助队伍素质有较大提高。为了提升法律援助队伍素质,我国各级法律援助机构积极开展多种形式的教育培训,组织实施“西部省份法律援助轮训计划”“中东部省份法律援助轮训计划”等,近5年共培训法律援助人员29万余人次;第三,法律援助条件更加便利。所有法律援助机构都致力于改善条件,为受援者提供更多更便利的法律援助。近5年来,我国建成法律援助工作站6.8万个,建立便民服务窗口3200余个,建立热线服务平台2300多个。同时,注意加强法律援助信息化建设,研发了法律援助信息管理平台,开通了“12348”法律服务热线服务平台,提高了法律援助的信息化水平;第四,法律援助受援对象增多。近5年来,我国各级各类法律援助机构共提供法律咨询超过2900万人次,受援群众超过558万人。其中,2014年法律援助受援人总数达139万人次,农民工受援人47万余人次,增长9.8%,为受援者提供来访、来电、来信咨询近680万人次;第五,法律援助范围增长。为了使更多困难群众获得优质高效的法律援助,各级法律援助机构积极采取多种措施,将就业、就学、就医等与民生紧密联系的事项纳入法律援助范围,还将法律援助覆盖人群从“低保群体”拓展至“低收入人群”。

(三)法律援助进展效果良好

具体表现在:其一,法律援助案件逐年增长。自2010年至2014年的5年内,我国共办理法律援助案件499万多件,年均增长14.3%。其中,2011年办理80多万件,2012年突破100万件,2013年达115万余件,2014年是124万余件;其二,法律援助资金增幅巨大。近5年来,我国法律援助经费总额达70多亿元,其中财政拨款68亿元,年均增长15.2%。地方财政也在不断增加拨款,2014年各级地方财政共投入法律援助经费12.9亿余元,是《法律援助条例》颁布前的9倍;其三,经费安排更加合理。自2011年起,财政部每年安排3亿元的法律援助基础资金,安排1亿元的农民工、残疾人、老年人、妇女和未成年人法律援助保障资金,安排2亿元的地方法律援助办案补助专款。绝大多数地方已将法律援助业务经费纳入财政预算,其中23个省级行政区建立了法律援助专项资金并调整了办案补贴标准,广东、山东、湖北等省还建立了死刑案件法律援助专项经费、农民工案件法律援助专项经费;其四,援助效果更加显著。我国各级法律援助机构全面落实《意见》要求,降低受援门槛,简化法律援助程序,将许多与民生紧密相关事项纳入法律援助范围,认真办理法律援助案件,重点做好农民工、失业人员、未成年人和残疾人等群体的法律援助,使更多受援对象及时获得了法律援助。

二、我国法律援助存在的缺失

(一)欠缺法律援助专门法

有专门法律援助法,是衡量一国法律援助制度健全的重要标志,也是一国法律援助落地生根的前提条件。到目前为止,我国虽然有不少关于法律援助的文件或条文,但以部门、地方立法居多,法律层次不高,且有关法律援助条文多散见于《刑事诉讼法》《律师法》以及司法部颁布的有关规章中,没有专门的法律援助法。法律援助制度作为与贫弱群体联系最密切、最广泛的制度,其立法意义远非其他一般救助可比,法律援助制度立法层次不应仅限定在行政法规上,而是应该上升为宪法原则和专门法律,并构建相对独立体系。纵观当今世界,欧美国家一般都有专门的法律援助法,并将法律援助上升到宪法保障高度。

(二)法律援助范围需进一步拓宽

一般来说,发达国家人们的生活水平尽管较高,但人们的法律意识也较强,求助于法律的人较多,因而受援面也比较广,受援人口大多达到一半以上。“对于法律援助的覆盖范围,西方发达资本主义国家经过几百年的发展,其法律援助覆盖面达到很高的程度,比如,法国的法律援助覆盖面达到总人口的70%,瑞典达到90%,英国达到60%,美国达到50%”[3]。相比之下,我国法律援助的覆盖范围还比较窄,以2003年为例,当年我国法律援助受援人口仅占总人口的2.6%。近年来,人们法律意识增强,经济社会事务更纷繁复杂,刺激了法律援助需求的增长,加之法律援助门槛不断降低,法律援助事项持续扩大,至2010年,法律援助受援人口达到总人口的11%左右,且每年以1个百分点的速度递增,2014年底已接近15%。但总的来说,由于各种主客观因素的制约,如法律援助机构本身及其提供的受援能力有限、老弱病残妇幼等受援对象对法律援助不甚了解,法律援助便民程度需进一步改进等,导致受援面拓展缓慢,与我国巨大人口基数和法律援助需求还很不适应。

(三)法律援助供助力量还需继续壮大

供助力量是决定法律援助的关键,没有一定规模和数量的机构和人员,法律援助无法推行,更谈不上服务质量和社会效益。当前,我国实施法律援助的主体是国家,经费来源主要依靠政府,供助力量包括法律援助机构———各级法律援助中心和其他法律援助志愿服务组织,法律援助人员———律师、公证员、基层法律工作者、社会志愿者等。虽然我国法律援助供助力量多样化,但还存在一些不足:其一是数量不够。提供法律援助不同于提供一般服务,支援者除了强烈的爱心和责任感外,还应熟悉法律,有丰富的办案经验,符合这样条件的人员只能是律师、法律工作者和其他法律志愿者。目前我国的职业律师不到总人口的万分之一,法律工作者和其他法律志愿者相当有限;其二是素质不高。由于经济、政治、文化诸方面的差异,加之区域、城乡发展的不平衡,我国法律援助资源分布呈现不平衡性、复杂性特征。经济发达、交通方便、文化程度高的地区,不但法律援助需求量大,而且对法律援助及其工作人员的素质和质量要求高。而一些“老少边”地区或交通不便、经济文化比较落后的地区,法律援助需求量相对少些,法律援助服务资源则相对贫乏,业务水平相对低些。这种不平衡性、复杂性,需要认真研究,并加以解决。

(四)法律援助社会化程度需进一步提高

法律援助既是一项专业性很强的工作,更是一项群众性工作,它直接面对广大人民群众,特别是弱势群体。只有为广大人民群众了解和掌握,法律援助制度才有生命力。要做到家喻户晓,获得各界的理解和支持,法律援助方能取得良好效果。一些国家法律援助之所以取得巨大成功,除了制度比较完善外,最重要的原因之一是社会化程度高。他们非常重视法律援助的推广和普及,政府会投入巨大财力和物力加强法律援助的宣传和普及,采取许多方式与手段让广大民众知晓法律援助内容及实施过程。我国的普法教育虽然已经进行了多年,对法律援助的宣传也作了许多努力,人们的法律意识有所增强,但普法教育形式上轰轰烈烈,实际效果不明显,法律援助宣传普及还不够,仍有不少人不了解法律援助或法律援助观念淡薄。

(五)法律援助经费还不充足

经费是法律援助事业发展的必要物质基础,法律援助要持续进行,就应多种渠道、多种方式筹措资金,没有经费保证,法律援助就是一句空话。目前,我国虽明确了法律援助资金筹措主体,作为负主要责任的各级政府正花大力气筹集大量资金,作为应承担一定责任的社会各界也积极捐资帮扶,在一定程度上缓解了法律援助资金供求矛盾,但由于制度设计的先天不足,我国的法律援助条例虽规定了资金援助筹措渠道及相应措施,但弹性有余约束性不足,没有强制规定各级政府与相关组织筹措资金的职责和义务,也没有硬性要求将资金列入政府财政预算,如果各级政府在拨付法律援助经费上打折扣,或监管不力与执行不严,其他社会组织“不爱给”就“不给”,法律援助资金就无法保障。支持法律援助事业的社会力量越来越多,其增资能力不断增强,但由于规模小、影响不大,其募集资金十分有限。此外,我国的社会救助渠道还不很畅通,公众捐款意识还要加强。

三、完善我国法律援助制度的途径

(一)健全法律援助立法

法律援助制度是保障公民基本权利的一种制度设计,在立法上必须有恰当的安排和合理的表达,既要有比较完整的体系,还要有高级的法律层次与地位作保证。其一,要把法律援助上升为宪法原则。把法律援助作为最高法律层次保护是国际社会通行的做法,如《意大利宪法》规定:“每人均可按司法程序来保护自己的权利和合法利益。在诉讼的任何阶段和任何情况下,辩护均为不可破坏之权利,穷者有在任何法院起诉和答辩之可能性,应由特别制度保证之。”《日本宪法》规定:“刑事被告人在任何场合都可委托有资格的辩护人。”目前,我国宪法明确规定“国家尊重和保障人权”,制定了《法律援助条例》,强调法律援助是政府的责任,这比以往任何时候都要重视法律援助,比以往任何时候的法律援助要进步。但还有很大改进空间,应将法律援助上升到宪法保护高度,在宪法上明确规定公民有获得法律援助的权利;其二,制定《法律援助法》。制定法律援助法可以提升法律援助的保护力度与层次,能够有效消解法律援助制度的法规、规章之间的不协调或冲突,有利于建立比较完善、规范的法律援助法律体系。许多国家之所以能较好地贯彻落实法律援助制度,重要的原因之一就是有专门的《法律援助法》。如英国、西班牙有《法律援助法》,日本有《民事法律援助法》,德国有《法律援助公司法》等。现在,我们应当以《法律援助条例》为蓝本,整合其他法律文件相关法律援助条款,加快法律援助法的立法调研,尽快出台法律援助法;其三,制定相关法律援助法律、法规及实施细则办法等。国务院、司法部及地方各级机关要依据立法权限与程序,在不违反法律援助法的前提下,根据本区域的客观实际,加快立法进程,制订切实可行的法律援助行政法规、部门规章、地方性法规或单行条例等,并使之相互配套,体系完备。

(二)拓宽法律援助受援面

从我国法律援助的制度设计和实施情况看,我国法律援助受助对象虽然众多,但远未达到全覆盖,需要进一步改进和拓宽。一要改进刑事诉讼法律援助受援面。从我国的刑事诉讼法、法律援助条例及最高人民法院的司法解释与相关批复看,刑事法律援助受援对象主要是:因贫穷而无法支付诉讼费的被告人,没有委托辩护人的盲、聋、哑人或者未成年人被告人,可能被判处死刑且没有委托辩护人的被告人等。这样的规定,与我国刑事诉讼现状及其对法律援助的需求还不太适应,因为享受法律援助权是公民基本权利的内在要求,获得刑事法律援助人应该是“在司法利益有此需要的一切情况下的人”。很显然,将法律援助受援对象仅定位于犯罪嫌疑人、被告人是很不够的,还应将受害人及其他利害关系人也作为法律援助受援对象。因为受害人及其他利害关系人既是当事人之一,也最有可能是利益受到侵害的人。此外,将受援特殊对象仅限于盲、聋、哑人或者未成年也存在问题,不少老人、妇女及其他严重伤残人因智力及财力原因,很难通过诉讼获得法律救济,也应当将其纳入法律援助围。二要拓宽民事、行政法律援助的受援面。我国《法律援助条例》尽管再一次拓宽了法律援助的受援面,还具体规定了以下六方面的援助事项,即:依法请求国家赔偿的、请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的;请求发给抚恤金、救济金的;请求给付赡养费、抚养费的;请求支付劳动报酬的;主张因见义勇为行为产生民事权益的。但这样的列举既显粗糙,又不符合法律援助事项要求。因为民事、行政法律援助事项千头万绪、点多面广,以上这6项范围远远满足不了人们的法律援助需求,它只能使很少一部分人在民事或行政诉讼中获得法律援助。因此,还需扩大民事法律援助范围,可以将就业、就医、就学、劳动报酬、社会保障等与民生问题紧密相关的事项,纳入法律援助范围。还要逐步将婚姻家庭、食品药品、教育医疗等与民生紧密相关的事项纳入法律援助范围,逐步将不服生效的民事和行政裁判、决定,聘不起律师的申诉人纳入法律援助范围。

(三)构建合理的法律援助机构

法律援助机构的科学设置与高效运转,有利于充分发挥法律援助的功能。为了解决我国法律援助机构存在的条块分割或职能重叠问题,应立足法律援助需求不断增长现状,以提高法律援助机构整体效能为根本目标进行整合。可按以下思路设立法律援助机构:保留司法部法律援助中心和中国法律援助基金会,成立国家法律援助委员会。“中心”负责委派律师,“基金会”负责筹措资金,“委会员”代表国家行使法律援助工作管理职能;省、市、县三级地方对应设立“中心”“基金会”和“委会员”等机构,在本行政区划行使对应职能。乡镇或城市的街道办事处可设立法律援助站,为经济贫困者提供最直接便捷的法律援助。此外,还必须明确各级法律援助专门机构定位与人员编制。法律援助专门机构的职能与其他行政机关的职能是截然不同的,法律援助专门机构主要是负责委派律师、筹措资金,指导、协调法律援助工作,而其他行政机关主要行使行政管理职能,因此,要把法律援助专门机构从司法行政部门中单列出来,划分一定的层级,规定为事业单位,人员明确为事业编制,事业费由同级财政负担。

(四)提高法律援助队伍的素质

做好法律援助工作,依赖于一支优秀的法律援助队伍。对于我国法律援助人员数量不足的问题,可以考虑采用以下办法解决:从制度或法律层面着手,增加律师和法律工作者进行法律援助的次数;采用有效措施鼓励律师、法律工作者以及其他法律服务人员开展法律援助志愿活动;支持大学的法学院设立法律站,让大学生加入到法律援助队伍中来;动员妇联、工会、残联等社会团体组建法律援助站,以行业群体为对象开展法律援助。针对法律援助人员素质参差不齐的问题,可采取法律援助知识定期培训、法律援助探讨、法律援助经验交流、法律援助业务学习等方法解决。

(五)扩大法律援助资金来源

解决我国法律援助经费缺口问题,须通过扩大资金来源解决:其一是政府继续加大投入。政府要增加法律援助经费预算,并坚决做到专项开支,杜绝拖挪挤占。对财政极其困难的地区,上级政府应给予最低经费保障,经济发达地区可予以对口支援;其二是鼓励社会捐资。各级法律援助基金会要与企事业单位加强联系,与慈善组织或团体多进行沟通,想方设法动员社会各界人士积极捐资,以便接收更多的资金支援法律援助;其三是吸纳部分罚没资金纳入法律援助经费范围。我国每年的罚金、没收财产及罚款数额较大,其最终去处一般是收归国库,纳入国家财政。将其中一部分用于法律援助,也是“财”尽其用,能充实法律援助资金,有效缓解法律援助资金不足问题。

(六)加大法律援助宣传力度

法律援助作为公民的一项权利,理应为每一个人所认知和了解。如果公民都不知道它的存在,法律援助就失去了意义。加大法律援助宣传力度,应围绕提高人们的法律援助知晓率,采用多途径、多手段和多方法进行宣讲、教育和传播,如:通过法律咨询热线为人们提供专业性强的意见和建议,在公共场所为人们免费提供法律咨询、散发法律援助宣传画册与卡片,使更多的人了解和接受法律援助制度;利用法律援助典型案例进行立体、直观教育,针对社会普遍存在的问题,结合已办过的法律援助案件进行个案教育;利用互联网、新媒体,开通法律援助网站、短信平台,为人们提供快捷、便利的法律援助。在宣讲、教育和传播中,要尽量做到不留死角,特别重视农村法律援助的运用和普及,因为农村往往是最需要法律援助但最不了解法律援助的地方。各乡镇的司法所要设立法律援助联络站和热线电话,随时为群众提供法律援助咨询。每个村要聘请至少一名法律援助信息员,及时收集农村法律援助信息,及时讲解法律援助知识。另外,还可通过文艺演出、问卷解答等形式,把法律援助知识传播到广大农村。

作者:肖雅戈 龙井仁 单位:湘南学院

参考文献:

[1]宫晓冰.中国法律援助立法研究[M].北京:中国方正出版社,2001.

[2]陶髦.律师制度比较研究[M].北京:中国政法大学出版社,1995.

[3]刘趁华.关于扩大法律援助覆盖面的几点思考[J].中国司法,2009,(10):90-92.

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