草原生态补偿法律制度构建策略

摘要：草原生态补偿是解决草原超载放牧、草原沙化退化的重要方式，也是改善草原生态环境、促进草原生态平衡的重要途径，对促进人与草原和谐、建设社会主义生态文明有着重要意义。笔者从生态环境稀缺理论、公共物品理论、外部性理论等出发，分析草原生态补偿法律制度建设所面临的种种问题，探究完善草原生态补偿法律制度的方法路径。我国有4亿多公顷草原，约占全球草原面积的13％，这些草原多分布于新疆、青海、甘肃、内蒙古等地。作为草原资源大国，我国于1985年就颁布了《草原法》，并明确提出草原保护、草畜平衡、草原休牧等法律原则；同时我国还颁布了许多关于草原生态保护的行政法规、部门规章，如《关于加强草原保护与建设的若干原则》《关于完善退牧还草政策的意见》等；但是相对于森林、矿产等专项立法而言，我国草原生态保护立法建设滞后，严重影响草原生态补偿建设。为此，应深入探讨草原生态补偿的方法、原则、资金来源等，建立完善的草原生态补偿法律制度，以更好地保护草原生态环境。

关键词：草原生态补偿；法律；制度；生态保护；补偿主体

1草原生态补偿法律制度的理论基础

1.1生态环境稀缺理论

稀缺资源是指不可再生资源或再生速度无法满足人类需要的资源，如石油、稀土、金矿、玉石等。稀缺资源有着匮乏性、局限性等特征，从这种角度看草原生态也属于稀缺资源。因而，在草原生态开发中，人们应保护、改善和补偿草原生态资源，为草原建设提供生态补偿。

1．2公共物品理论

公共物品是指全体社会成员所共有的物品，公共物品有着非排他性、非竞争性等特征，非竞争性是指某种公共物品的使用不会引起产品成本的增加；非排他性是指人们消费某种公共产品时，不会影响其他人对该物品的消费。草原是一种全体国民所共有的公共物品，有着非排他性、非竞争性等属性，如任何人对草原环境的消费，并不影响其他人对草原环境的消费；草原环境得到改善时，全体社会成员都会受益。正是由于草原生态环境具有公共产品属性，才产生了“公地悲剧”，即人们过度开发草原资源，导致草原环境恶化，草原资源枯竭。因此，应建立草原生态补偿机制，协调草原生态环境的各种利益关系，以实现草原生态环境保护的目的［1］。

1．3外部性理论

外部性是指“那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形”。外部性可分为正外部性和负外部性，正外部性是指人们的生产或消费行为对他人产生了正的效益，但是这种生产或消费却没有获得相应的补偿；负外部性是指人们的生存或消费行为对他人产生了负的效益，但是生产者和消费者并未补偿后者。草原生态环境有着正外部性，因为草原生态环境改善会给全体社会成员带来福利，而草原生态建设者却蒙受了经济或社会损失，并未得到相应的补偿。显然，建立草原生态补偿制度有利于提高草原生态建设者的积极性和创造性，也有利于更好地保护草原生态环境。

2我国草原生态补偿法律制度的现状和问题剖析

2．1草原生态补偿法律制度建设状况

我国宪法第十条、第十三条明确提出了补偿机制的法律地位，《土地管理法》《矿产资源法》《防沙治沙法》等提出草原生态补偿问题，并作出原则性规定。此外，《草原法》第三十五条、第四十八条针对休牧、轮牧、退耕还草等作了具体规定，明确草原生态补偿制度问题。行政法规、部门规章中也有许多关于草原生态补偿的规定，如1998年国务院制定了《全国生态环境建设规划》，提出了建设生态补偿机制的建议；2002年国务院出台了退耕还草的若干意见，制定了退耕还草的财政和税收政策；2009年“中央1号”文件提出，积极推进京津风沙源治理工程，扩大退牧还草工程，启动草原、湿地和水土保持试点工作；2011年农业部和财政部联合出台《中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》，明确草原生态补偿的内容与范围。这些法律法规为草原生态补偿制度建设奠定了坚实的法律基础。

2．2我国草原生态补偿法律所面临的问题

草原生态补偿法律体系不完善。目前，我国尚未出台专业的生态补偿法律，关于草原生态补偿的内容多散见于法律法规之中，而且这些内容多是原则性规定，缺乏可操作性和执行性。比如《草原法》提出，在禁牧、休牧、轮牧、退耕还草等过程中要对牧民进行补偿，但是并没有明确提出补偿方法和途径。再如，《退耕还林条例》并未对草原上过度放牧、生态破坏等做出具体规定，也没有配套的政策措施，在实践中很难将法律法规落到实处。此外，许多生态补偿制度多体现于行政法规和部门规章之中，针对草原生态保护的法律条款内容混乱，而且经常出现规章制度相互冲突的问题。比如，《退耕还林条例》与《关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》在生态补偿方式与内容上就发生了冲突［2］。

2．3生态补偿的法律性质不明确

当前，我国法律法规中并未出现草原生态补偿的概念，所谓的草原生态补偿制度只是散见于法律法规的各种规定的总和。比如《草原法》《退耕还林条例》等都使用了“补助”一词，《中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》多次运用了“补助”“奖励”“补贴”等词语。此外，政府向牧民提供补贴、补助的行为也值得商榷。在国外，草原生态补偿是以市场机制为基础的，由国家或生态服务受益者提供补偿，我国草原生态补偿则以国家为主，涉及行政补偿、行政合同、行政征收等，有着浓重的行政色彩。最后，草原权属不清晰，生态补偿难落实。《宪法》第九条规定，草原是国家财产，属于全民所有或集体所有，公民对草原资源拥有占有、使用、收益等权利。由于草原的公共产品属性及其所有权问题，在草原使用上很容易产生“公地悲剧”，并导致草原生态补偿制度不能落到实处［3］。草原生态补偿制度有待完善。《草原法》《退耕还林条例》等法律规定，草原生态补偿主体为财政、林业、农牧等部门。这种以国家为补偿主体的生态补偿制度存在许多问题，如生态补偿效率低下，许多补偿金难以落到实处，行政执法中常出现职责不清、职能交叉等问题。当前，草原生态补偿经费多由政府筹措，依靠单一的税收收入弥补财政补贴，导致政府财政补偿资金匮乏。在补偿形式上，《中央财政草原生态保护补助奖金管理暂行办法》明确规定了草原生态补偿的方式，但是这些补偿方式较为单一，多以现金、粮食、贷款优惠、税收减免等方式进行补偿，而且在实际运用中缺乏可操作性和执行性。

3我国草原生态补偿法律制度的建构路径

3．1建构草原生态补偿法律制度体系

在草原生态补偿制度建设中，应以科学发展观与可持续发展理念为指导，坚持“谁受益，谁补偿”的基本原则，建立政府主导、市场为辅的草原生态补偿机制，以更好地完善草业基础设施、改善草原生态环境。同时，应制订草原生态补偿计划，保障生态补偿参与者的合法权益，促使广大牧民积极参与草原生态补偿。要在现行法律框架内修改《环保法》《草原法》《生态补偿条例》等，将生态补偿制度融入法律之中，不断提高生态补偿制度的法律地位；应将草原生态补偿纳入法律法规之中，融入部门规章、行政法规、规范性文件之中，建构完善的草原生态补偿法律制度体系。具体而言：在补偿内容上，应协调草原生态补偿各方的利益关系，确保各方的责、权、利相统一；在补偿主体上，应转变以政府为主的补偿模式，将草原生态环境的受益者纳入补偿主体之中；在补偿对象上，应按照草原承包责任制的要求，进一步明确草原生态补偿的对象；在补偿标准上，要充分考虑不同区域的经济差异，建立公平合理的生态补偿标准；在补偿资金上，应建立多元化的资金筹措渠道，如可以建立草原生态保护基金，征收生态环境保护税等，通过多种方式拓展草原生态补偿的经费来源。

3．2完善草原生态补偿法律制度内容

第一，进一步明确草原生态补偿主体。补偿主体是草原生态补偿义务的承担者，国家是草原生态资源的所有者，理应担当起保护草原生态环境的义务。因而，中央政府要通过政策法规等确立草原生态补偿标准、范围与方式，并通过转移支付、财政拨款、税收减免等方式支持草原生态补偿建设，地方政府也应积极投入草原生态保护之中，为草原生态补偿提供政策、资金等支持［4］。草原资源不仅有经济价值，还有着涵养水源、净化空气、保持水土等功能，因此享受草原生态资源的企业理应承担一些生态补偿义务。为此，政府可以向受益企业征收生态补偿金，以更好地协调草原生态补偿的利益关系。同时，从国外经验和法律实践看，也应将企事业单位、自然人、社会团体等草原生态受益者列入补偿主体的行列。第二，进一步明确草原生态补偿对象。草原生态补偿的对象主要是牧民，《中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》也明确草原生态补偿的范围与对象。但是考虑到我国草原分布广泛，草原承包使用方式复杂，仅对牧民实施生态补偿的方式并不合理。因而，还应扩大草原生态补偿对象的范围，将草原区域的地方政府、草原资源保护区、退耕还草的利益损失者等均列入生态补偿的范围，以提高利益损失者进行生态补偿的积极性［5］。第三，完善草原生态补偿标准。补偿标准直接关系着生态补偿的效果，也关系着草原生态环境建设。当前，我国草原生态补偿标准仍比较低，以内蒙古为例，草原生态补偿标准约为每年48元／亩（1亩≈667m2），远远低于草原生态补偿的实际需要。因此，应根据地方经济发展状况、草原生态保护成本等确定科学合理的生态补偿标准，以更好地提高牧民参与生态补偿的积极性。第四，创新草原生态补偿方式。当前，我国仍采用财政补偿为主的生态补偿方式，这种单一的补偿方式给政府带来巨大的财政压力，也影响草原生态补偿工作的可持续发展。因此，应根据草原生态补偿的实际需要，创新草原生态补偿方式。比如可以制定财政转移制度的法律法规，健全草原生态补偿转移支付制度，加大对地方生态补偿的财政支持力度；可以制定草原生态补偿税收政策，对草原生态环境的贡献者减免税收，对草原生态环境受益者征收生态环境税，用税收促进草原生态环境发展；此外，还应探索草原生态补偿的市场机制，可以通过放牧权交易制度明确每块草地的承载量，用放牧收费的方式控制草原过度放牧。第五，落实草原生态补偿的法律责任。目前，草原生态补偿的法律性质不清晰，在法律实践中常出现无法可依的问题。因此，应落实草原生态补偿法律责任，明确利益各方应承担何种法律责任。比如，应完善草原生态补偿责任追究制，明确相关人员的法律责任，严查占用、挪用、贪污草原生态补偿经费的行为，追究失职、渎职的行政责任。再如，草原生态受益者应与生态服务提供者签订生态补偿合同，并严格按照合同要求履行职责［6］。健全草原生态补偿法律制度是改善草原生态环境、促进草原生态平衡的重要途径，对于建设社会主义生态文化、促进人与自然和谐具有重要意义。因此，应通过多种方式完善草原生态补偿法律制度，更好地保护草原生态环境。

作者:刘旺余 单位:河南职业技术学院

参考文献：

［1］马莉，王蕾，罗晓玲，等．草原生态补偿机制研究进展［J］．黑龙江生态工程职业学院学报，2009，22（5）：4－5．

［2］李笑春，曹叶军，刘天明．草原生态补偿机制核心问题探析：以内蒙古锡林郭勒盟草原生态补偿为例［J］．中国草地学报，2011，33（6）：1－7．

［3］郭建．充分挖掘草原碳汇功能助推经济社会和谐发展［J］．现代农业，2010（12）：3－4．

［4］汪劲．论生态补偿的概念：以《生态补偿条例》草案的立法解释为背景［J］．中国地质大学学报（社会科学版），2014，14（1）：1－8．

［5］袭亚珍．世界各国实施生态效益补偿政策的经验对中国的启示［J］．林业科技管理，2002（3）：19－21．

［6］童光法．我国草原生态补偿法律机制初探［J］．南京工业大学学报（社会科学版），2015，14（1）：47－53．