草牧场征用当中法律问题研究

摘要：正所谓邓小平所说的‘发展才是硬道理’，发展已成为了世界主流、成为衡量一个国家的综合实力的标准。但发展需要经济基础，需要生产力和生产资料的相协调。随着改革开放以来我国的硬实力和软实力在不断地发展、富强。但是，随着发展不可忽视的社会与法律问题也在慢慢滋生。近年来，随着工业化、城市化的迅猛发展，我国当前经济社会的发展对土地的需求日益加大。我国的工业化、城镇化的发展和经济开发所需要的土地主要来源于农牧区的土地。因此，随着社会经济的发展，土地征收过程中的问题和矛盾日益突出，慢慢已成为构建社会主义和谐社会、全面建成小康社会和建设社会主义新农村的制约性要点。在此文章中我主要以内蒙古地区为首的还在以放牧为主的蒙古族地区为例来研究。

关键词：土地征用草牧场；草牧场产权制度

随着工业经济的快速发展，农牧业生产与城市扩张逐渐产生矛盾。目前，我国已有2000多万失地农牧民，并且每年以10%的速度在递增。因征地引发的农牧民群体恶性事件也逐渐成为政府所面临的一项棘手的问题。如锡林郭勒盟的“6•15”事件。另外，土地征用中的资源浪费现象也十分严重。土地资源得不到合理有效利用。投资者为了节省成本，往往不对被征用土地进行全面详细的投资收益分析，不能够全面有效的发挥出土地价值。还有一点就是投资者常常目光短浅，只看眼前的利益而不顾身后的妥善处理。更是对牧民的生活不闻不问。当然，在这一严重的社会现象的背后肯定存在着法律制度的疏忽与不足和投资者的职业道德情操跟职业素质的低下。

1．关于对土地征用草牧场征用制度的界定

1.1土地征用的内涵

土地征用的定义是土地从私有的有机土地转变为国有资产，是土地所有权的进行转移的一个过程。目的是为了社会的公共利益。这种行政行为是需要依照法律规定来进行实施的，在土地征用的过程中会依法补偿农村的经济利益。

1.2土地征收与征用的区别

土地征收主要指土地所有权被改变，土地征用则仅仅是使用权的改变。在现行法规中，土地征用实际是土地征收，以前立法机关缺乏成熟的立法技术以及受制于相关法律知识等各种原因，致使长时间以来一直将“土地征用”与“土地征收”混为一谈。自2004年宪法修正案后，首次对土地征用与土地征收作出区分，将第十条第三款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。自此之后，2007年3月首次通过的《中华人民共和国物权法》中，也对这两项作出的相应的区分。通常国家会根据公共利益需求而实行土地征收或征用，均是以公权对个人的土地权利进行的强制占有，致使曾经权利人的土地所有权因为征收、征用而停止权利所有。

1.3草牧场的概念

草牧场是指长有牧草，并用以放牧畜生的大片草地通常称草原或草地，也指专供和采制干草的场所。我国草牧场资源丰富，草地面积大约400万平方千米，占国土面积的40％，草地占32.6％，居世界第二位。草牧场作为一种重要的自然资源，不仅是牧业生产的物质保障，也是维护生态平衡、保持生态良性循环的重要载体，也是维系可持续发展的制约因素。

2.草牧场产权制度的变迁

传统草牧场产权制度起源于游牧民族长期的生活生产的活动和经验积累所形成的规则，游牧规则具有内在的合理性，其外在制度就建立在其上，从而形成了草牧场产权制度的组织载体即传统合作经济。历史上，草原放牧制度一直是内在制度与外在制度相结合，两种制度相互作用。而内部制度始终遵循人与自然和平共处的原则，在这样的相处原则下，随着历史的不断发展，这种相处模式形成了一种生态文明观。以内蒙古草原为例，它的内在制度可以从以下几方面体现出来：传统习俗、宗教信仰、道德意识。在这些领域中，内在制度的形态逐渐显现出来。而外部控制是指那些拥有政治权利的统治者或是一些有权利的机构所构建的一些法律制度，并且将这些制度逐渐向下开始扩散实施。一直以来，生长在内蒙古高原的少数名族经过数年的长期积累，渐渐明白了草原并不是一个单独的个体，而是由众多生物共同组建成的，它是一个完整的实物链所构成的系统。对草原放牧居民生活变迁的历史稍加研究就不难发现古代的游牧居民居住环境的内在设计较为精致，新颖。游牧居民对草原环境进行管理与保护，更有效的可以达到可持续发展战略，同时也唤醒了人们内在的道德价值观。

2.1草牧场征用当中存在问题的原因分析

2.1.1草牧场产权制度变迁对草资源利用的影响

1983年牧区模仿农区的改革路径，内蒙古草原牧区开展产权制度改革，是在借鉴农区的“家庭联产承包责任制“的基础上，实施”双权一制“，即草牧场所有权归村级单位所有，牧户通过对草地的承包获取使用权，承包期限30年。此台政策出炉后产生了积极的生产绩效。牲畜头数迅速增加，牧区经济得到了快速发展。但另一方面，自然生态环境恶化，自然生态系统失衡，草牧场沙化、碱化、退化严重。主要突出点就是：近十年来用网围栏定界草牧场的现象越来越严重。围栏会影响草原自然生态系统的良性循环和流动。

2.1.2草牧场早流转中有一定的不规范行为

部分权势者对草牧场的产权随意更改，利用草场的流转来增加旗县、苏木、嘎查一些地方的额外收入，还有部分权势者把牧民的草牧大面积的场强行征收后长时间的转租给外来的开发企业工厂进行招商引资，从而导致草牧场的退化、沙化草牧场使用权流转后，流转政策不完备，如草牧场转包、转租的收费标准、双方的保护草牧场的责任、以及监督管理都没有规范的措施，结果导致草牧场的利用与开发进一步恶化。

2.1.3政策的缺乏准确性和选择面临困境

党召开十一届三中全会之后，内蒙古自治区对管辖区内的草牧场实施了“双权制度”，所谓双权即：“使用权”与“所有权”的统称。这一制度的出台，明确划分了草牧场使用权与所有权。其中所有权归部级，使用权下分承包到户，承包户的使用权限为30年，这一政策出台有效保护和稳固了草牧场的使用权主体，提高了承包户的积极性。然而实践证明，此政策的出台与实施弊大于利。草牧场承包到户后，承包主只对自己所属范围的草牧场进行管理，使其周边地区未被承包的草牧场迅速沙化，加速了其退化的过程。

2.1.4国家法律、法规的规定、贯彻、落实不足

众所周知，我国是农业大国，因此“三农“是我国的重中之重，所以我国一直把重点放在农业、农村土地之上，然而对于草原，草牧场的政策、管理之上很欠缺。国家颁布的《草原法》、《草原法律责任》等在有些地方还处于法律效率的低谷。中华人民共和国土地承包法第十四条第一款明确规定：维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同；第十六条第二款明确规定：承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。然而，在现实生活中，牧户的承包经营权非法变更，且得不到依法获得的土地转让补偿的事件多有发生。

2.1.5牧民群众的法律意识薄弱

牧民的法律知识程度低是草牧场承包权受到侵犯的主要原因。据几年的亲身经历体会到，70、80后以上的牧民群众，对国家的法律赋予的一些最基本的权利不是很了解，他们把地方政府和官员的一些口头的命令作为作为最高的命令来执行。

2.1.6地方民族语言的障碍、限制

内蒙古自治区的主要是以蒙古族为主，语言不通限制着相当一部分法律条文不能及时的翻译、普及和宣传。这能直接影响到广大牧民群众的合法权益是否获得有效的维护之上。

2.2对策建议与解决措施

草牧场是牧区牧民们的生命之本、生活之源。因此，处理好草牧场征用当中所产生的一系列法律、社会问题直接关乎到牧民们的根本利益及全面建成小康社会、和谐社会的速度与普及。因此，依据以上在草牧场征用当中所存在的问题我从以下几点来概括总结解决措施。（1）进一步完善宪法对草原法、土地承包经营法的实施细则的规定。宪法应明确规定土地征用或草牧场征用的补偿原则和责任主体，建立和完善土地征用当中的司法监督和检查机制。（2）完善其它相关法律、法规制度体系。第一，完善《土地管理法》实施细则并建立草牧场产权制度的进入和退出机制。第二，实施绿色GDP责任终身制。不管牧户、承租方对草牧场经营不善，造成草牧场沙化、退化的，要根据退化程度和恢复成本缴纳相应的罚款。（3）为缓解牧区的法律条文普及的滞后，应进一步加强少数民族的文化教育的力度，加大法律知识的普及与宣传。（4）在征收草牧场的补偿方式上，出一次性的资金补偿外还可采取入股分红和提供重新就业岗位，通过带动牧区的过剩劳动力来提高他们的认同感。（5）需对政府官员的考核制度加以改革，需要参考当前的经济发展指标来考核政府官员的政治业绩。将社会和谐、权利保障、依法行政、依法执政效果等纳入官员考核指标体系。在社会与经济高速发展的前景下，不能一味的单方面的追求城镇化、新型工业的转型与发展，而必须尊重并保护农牧业地区发展所需要的物质基础。按主席所讲的话来说就是“要追求实实在在、没有水分的速度，是民生改善、就业比较充分的速度，是劳动生产率同步提高、经济活力增强、结构调整有成效的速度，是经济发展质量和效益得到提高又不会带来后遗症的速度。”因此，要想促进我国经济持续健康发展必须解决处理好农牧民与土地之间的一系列相关法律授受问题。

作者:周玉霞 单位:内蒙古师范大学法政学院

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