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乡规民约与法律整合研究

[摘要]乡规民约是中国传统法律文化的组成部分,长期以来乡规民约与法律在维护基层社会秩序方面共同发挥着重要作用。但是在现代社会治理中,乡规民约与法律也存在一些冲突,如乡规民约规避国家法、乡规民约抗拒国家法、乡规民约和国家法的变相融合。因此,在地方治理中实现乡规民约与法律的整合显得极其必要。通过国家法律对乡规民约的规制,乡规民约对国家法律的补充,完善法律的同时提升乡规民约现代性,力争实现基层社会治理体系创新,为全面建设小康社会夯实基础。

[关键词]乡规民约;法律;地方治理;整合

1地方治理中乡规民约与国家法律的冲突点及整合的必要性

乡规民约作为基层群众约定俗成的社会行为规范,长期以来肩负着教化民众的重要使命,而国家法律是具有强制约束力的行为规范,二者在推进基层治理法制化过程中相互交织,难免会出现一些冲突和矛盾,只有厘清乡规民约和国家法律的冲突点,实现二者的相互融合,才能进一步提升地方治理现代化水平。

1.1乡规民约与国家法律的冲突点

费孝通曾说“乡土社会是‘礼治’社会”,在“乡土社会中,法律是无从发生的。可见,在法律出现之前,社会并不处于无序状态,‘礼治’统筹着整个社会的秩序建设,乡规民约成为了规范人们行为的‘软’条款。随着时代的发展,思想陈旧、族群关系和裙带关系错综复杂、人情社会化等‘礼治’社会的弊端日益显露,成为了阻碍社会发展的痼疾,中国社会迫切需要具有强制力的‘硬’条例来约束基层民众的行为,国家法律在时代的召唤下应运而生。国家法律出现后,乡规民约并没有就此销声匿迹,反而作为悠久的文化传统延续了下来,发挥着同国家法律不同的功效,为推动法治社会的发展贡献着独特的力量。乡规民约和国家法律在推进地方治理的过程中既相容又相斥,二者的冲突点主要表现在:1.1.1乡规民约规避国家法。乡规民约规避国家法是指国家法已经对某一社会关系领域进行了具体调整,但乡规民约对这一领域之内所发生问题的解决还是避开了国家法的相关规定,不适用国家法。1982年修订颁布的宪法中提出了“村民自治”的概念,这是村民直接行使民主权利的开端,标志着地方治理民主化水平进一步提升。通过这种形式,基层群众可通过民主协商的形式制定乡规民约,也就是说乡规民约只是人们约定俗成的行为规范,并不具有强制约束力,涵盖面也不够全面,主观性和随机性较大,给其规避国家法提供了温床。1.1.2乡规民约抗拒国家法。乡规民约作为维护乡村社会利益与秩序的“软”性规定与“硬”性的国家法有着密切的关系,二者在处理群众利益纠纷时可能存在一定的冲突,某些乡规民约甚至还会抗拒国家法。乡规民约之所以会抗拒国家法,主要是因为国家法是由国家强制力保障实施,是统治阶级意志的体现,而乡规民约是由基层群众共同协商制定的一种行为规范,这种行为规范在一定程度上维护了基层群众的利益,为了使自身利益最大化,某些乡规民约会在某种程度上公然与国家法对抗。乡规民约可以用来填补法律空白,而不能替代法律,更不能与现行法律相对抗。当今社会必须用法律的强制力来修正乡规民约中的不当条款,以便更好地发挥村民自治组织在倡导良好民风中的重要作用。1.1.3乡规民约和国家法的变相融合。乡规民约和国家法的冲突还表现在二者的变相融合,乡村民约在农村地区发挥着重要的作用,在法制化推进的今天,法律试图侵略乡规民约的领地,二者势必产生冲突,当两者都无法取代对方时,就会陷入长时间的博弈状态。在这段长时间的博弈过程中,乡规民约与法律既有对抗又有融合。近年来,关于“外嫁女”维权问题层出不穷,玉溪市妇联副主席郑丽英对于该问题这样表述“外嫁女维权就是少数与多数的对抗,现在乡规民约是以多数人决定的形式来损害少数人的利益,目前保护这些妇女的权益比较困难,即使法院受理了该类案件,判决执行起来也比较困难,她们能否取得权益还需乡规民约和法律的协调。”针对该案件可以看出国家强制力遭到了乡规民约的抵制,二者只能通过相互妥协来结束对峙的状态,这种变相融合为其整合提供了可能性。

1.2地方治理中乡规民约与国家法律整合的必要性

“整合”,就是“有机地成为一体”,乡规民约和国家法律相整合就是要把乡规民约融于国家的立法过程之中,不是单一规范的封闭,而是二者的相互渗透,乡规民约渗透到国家法律中,国家法律也要渗透到乡规民约中。基层政府在地方治理过程中更要注重二者的整合,其必要性如下:1.2.1保障基层民众自身权益的需要。基层民众是地方治理的主要对象,基层民众的利益一旦得不到保障,他们就会失去对政府的信任,这就不利于政府工作的顺利展开。基于此,乡规民约的制定不能仅仅停留在挂在嘴上、写在纸上、钉在墙上,而是要能落到实处,真真正正解决人民群众的困难。乡规民约和国家法律相整合,可以有效剔除乡规民约中的一些封建落后的规则,继承乡规民约中的优良习俗,提高乡规民约制定的科学性,最大程度地保障人民群众的合法权益,营造融洽的社会氛围。1.2.2推进村民自治发展完善的需要。村民自治是国家赋予广大农民的一项特殊的权利,广大农民通过民主协商的形式制定本地区的村民自治章程和乡规民约,这种少数服从多数的民主形式表面上看保障了大多数基层群众的利益,但是从长远上分析,少数人的利益被侵犯,会滋生一系列矛盾纠纷,这些矛盾纠纷游离于乡规民约之外,国家法律虽然有干涉的效力,但是判决的实施会往往受到乡规民约的阻挠,面对这些问题时既不能从乡规民约找到解决办法,也不能通过国家法律得到有效的解决,成为了村民自治制度的隐患。乡规民约的制定要以法律为基准,在法律允许的范围内发挥“民间法”的重要职能,只有乡规民约和法律相整合,才能保障少数人的利益不被侵害,才能推进村民自治制度的发展完善。1.2.3构建和谐稳定社会秩序的需要。党的十八届四中全会吹响法治的“号角”,“法治兴则国家安”,全党上下应当致力于发挥法治在国家发展、社会稳定、造福人民中的重要作用。我国是农业大国,法治建设的重难点集中在广大农村地区,要突破农村地区法治建设的瓶颈,就要从人们共同遵守的乡规民约入手,用国家法支撑起新时期的乡规民约,高效公正地解决基层民众的利益纠纷,真正发挥乡规民约规范社会秩序的作用,构建社会主义和谐社会。

2基层治理中乡规民约与法律的整合途径

党的十八大以来,习近平同志提出要全面深化改革,积极推进国家治理体系和治理能力现代化。地方治理是国家治理体系中的一项系统工程,而乡规民约是地方治理这一系统工程的重要支撑,在法制化推进的今天,将乡规民约和法律融合起来治理是时代发展的必然要求,也是社会主义新农村建设的应有之意。

2.1国家法律对乡规民约的规制

2.1.1加强国家立法对乡规民约的理性吸收。乡规民约是中华民族宝贵的文化遗产,是人们为了追求“出入相友,守望相助,疾病相扶持”的理想境界而发展出的一种乡治理论,它的某些规则之所以能够得到传播和盛行,是因为这些规则促成了某些群体的和谐。乡规民约和国家法律都是维护社会秩序的一种规则,而国家法律相对于乡规民约而言又少了些许柔情,它不应该是高高悬于空中的利剑,给人以距离感、敬畏感,而应该贴合人民群众的实际,给人以亲近感、安全感,在这方面乡村民约中有许多可以借鉴的地方。乡规民约之所以有强大的生命力流传至今,一定有其合理化的成分,国家立法要充分吸收乡规民约中的合理性成分,以求二者合理并存。首先,法律的立法要贴合农民的实际生活。全国人民代表大会是行使国家立法权的重要机关,其人员构成在一定程度上会影响法律的适用性。要使国家法律更加贴近中国实际,就要适度增加人民代表大会中具有“乡土本色”农民的数量,他们能够洞察出农村实际存在的问题,并提出有研究价值的议案。只有在吸纳基层农民的意见和建议的基础上,国家法律才能贴近农民生活,更好地为农民解难题,办实事。其次,国家立法应该明确乡规民约的法律地位。乡规民约作为基层民众耳熟能详的一种行为规范,其地位在法律上并没有明确的表述,也并不具备法律的效能,这片法律的空白容易滋生诸多社会问题,严重的还会影响到社会的和谐,只有在立法中明确乡规民约的法律地位,才能使其正当运用,避免与国家法发生矛盾与冲突。最后,国家立法应该吸收乡规民约中的有益成份。乡规民约是社会发展的产物,具有不可替代的民众认同基础。国家立法要继承乡规民约中的优良规则,摒弃落后的、不合时宜的规则。只有把乡规民约中的有益成分纳入到国家法律体系之中,才能使国家立法得到基层群众的认同,才能更好地推进农村地区的法治化建设。2.1.2完善国家司法对乡规民约的合理应用。为社会主义和谐社会提供司法保障是时代赋予司法机关的神圣使命,在乡规民约和国家法律存在诸多矛盾的今天,司法机关更应该明确自己的职责和使命,肩负起维持社会稳定的重任。首先,改进调解制度。虽然我国现行的民事诉讼法中引入了民事诉讼调解制度,但是该调解制度是在国家法律的权威下执行的,显得生硬而不自然。而乡规民约中由年长的人或村主任出面协调邻里纠纷,这种融洽的调解模式是司法机关可以借鉴的。司法机关面临一些民事纠纷的时候,可以邀请村干部或是德高望重的长者参与到案件审理中来,这样把乡规民约和法律相结合,不仅可以提高办案的效率,也可以使当事人心悦诚服。其次,推行简易程序。马克思指出:“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”当基层民众发生一些矛盾纠纷时,他们出于自身利益的考量,会选择最便利、成本最低、花费时间最少的解决方式。繁琐的法律程序,高昂的法律费用会使基层群众望而生畏,法院只有简化法律程序,才能得到基层民众的信赖,才能更好地解决民众的矛盾纠纷。最后,提升法官自身素质。法官是乡规民约与国家法相衔接的纽带,他需要自觉地扩充自身的知识储备,熟悉该地区的乡规民约,正确分析乡规民约与国家法的关系,在处理案件时保持低姿态,拉近与基层群众的距离,要摆正自己的位置,在法律优先适用性的同时,充分考量乡规民约的效能,主动用乡规民约去弥补国家法律的不足。2.1.3强化相关部门对乡规民约合理性审查。乡规民约之所以与国家法律存在冲突,重要的原因就是国家对乡规民约审查机制不到位,人们片面认定乡规民约经过历史检验,其正确性是不容置疑的,这就形成了滋生矛盾的温床。国家有关部门要尽快建立乡规民约违法审查纠错机制,明确对违反法律的乡规民约审查纠错的程序和责任,将村民委员会组织法的相关规定落到实处,进一步增强乡规民约的合理性,减少与国家法律的冲突。只有国家重视乡规民约的审查工作,并将该工作落到实处,才能更好地保障基层群众的切身权益,使社会主义法治建设工作顺利展开。

2.2乡规民约对国家法律的补充

当今时代社会纷繁多变,国家法律调整范围是有限的,只对普遍性的社会现象做了相应的调整,而对一些社会纠纷与矛盾缺乏效力,这就造成了国家法律的一些空白。乡规民约就承担起了弥补法律空白的重任,邻里纠纷、婚姻纠纷、小偷小摸、打架斗殴等一些不道德行为都可以通过乡规民约协调解决。首先,要提高村民的法律意识、法律信仰与法律运用水平。村民只有学法、懂法、知法,才能摆脱陈旧腐朽的禁锢,才能正确看待乡规民约和国家法律二者的关系,分辨乡规民约中的美与恶,主动用乡规民约去弥补国家法律不足,释放法治正能量。其次,乡规民约在制定的时候要考虑到法律没有涉及的范围,这既是对村干部组织能力的考验,也是广大基层群众智慧的凝结,如果乡规民约对人们生活各个方面都考虑周全,那诸多在法律上找不到根据的矛盾纠纷便可迎刃而解。最后,地方政府要重视乡规民约的运用,司法机关的工作人员要多收集、了解和掌握本地区的乡规民约,当面临一些矛盾纠纷时,要积极挖掘乡规民约中的合理成分来补充法律的空白。2.3完善法律和提升乡规民约现代性齐头并进法律的缺失和乡规民约的落后性制约着我国农村地区法治化的推进,也激起了诸多社会矛盾,在乡规民约和国家法律整合的过程中,既要完善我国现有的法治建设,又要提升乡规民约的现代性,让完善法律和提升乡规民约的现代性齐头并进。一方面,完善法制就是要提升法律的科学化、民主化水平。另一方面还要剔除以往乡规中的消极、落后、违法的成分,保留乡约中积极、先进、合法的成分,提升乡规民约现代性。只有让完善法律和提升乡规民约的先进性齐头并进,才能更好地推进二者的整合,从而改善民生和创新基层社会治理体系、推进农村法治化建设、提升国家治理能力现代化的水平,最终夺取全面小康的伟大胜利。3结语乡规民约和法律都作为地方治理的工具,二者(下转161页)在精准识别过程中,要根据实际情况对农户的申报情况进行评议与审核,一般可以将农户分为三类。第一类是低保特困户,指的是具有身体残疾、生活不能自理、年老体弱丧失劳动力的、大病大灾造成生活困难的人群,符合该范围的人群,民政部门要按照农村低保的标准对其进行复核,并且建立档案,将其列为帮扶对象,进行专项帮扶。第二类是除特困户外上年收入在全区确定的贫困标准以下的农户,该类贫困户具有很强的脱贫意愿和能力,政府要给予及时的帮扶,帮助其找到脱贫致富的项目,促进脱贫工作的顺利实施。第三类是上年收入超过全区确定的贫困标准的农户,对于这类农户在上年经营过程中所取得的成果要进行巩固,政府要从扶持政策、金融贷款等方面给予支持,调动农户提高脱贫致富的积极性,从而使得更多农户可以尽早实现脱贫致富的目标。2.2.1落实帮扶责任。当前我国很多农村地区的贫困状况改善难度较大,为了要实现精准扶贫,则必须要将扶贫责任落到实处,将帮扶责任落实到人,确保扶贫工作可以分批次、分步骤推进。可以从两个方面着手进行帮扶:第一,在确定帮扶对象之后要为贫困户建立档案,在每个贫困乡、村、户要明确扶贫帮扶的领导和责任人,并且要签订扶贫工作责任状,督促责任人能深入到基层,积极开展贫困户帮扶工作,落实帮扶措施,集中力量对农户给予扶持和帮助。为了促进责任人的责任落实,还应该要加强对责任人的考核,将扶贫目标实现情况作为主要的考核标准。第二,分步进行扶贫开发工作。扶贫工作开发过程中应该要分步骤实施扶贫,设定扶贫开发计划,例如第一轮精准扶贫开发工作要帮助60%的贫困村和贫困户实现脱贫,第二轮要帮扶剩余的40%的贫困村与贫困户实现脱贫目标,从而结合全国小康建设的发展目标,全面建成小康社会。2.2.2对不同的贫困户进行有差别化帮扶。精准扶贫的关键词是“精准”,指的是要真正落实扶贫工作,不能盲目地一把抓。为了提高扶贫工作的精准度,确保扶贫政策有针对性的开展,在精准扶贫工作中应该要实现差别化的帮扶,使得扶贫工作能够真正帮扶到户,差别到人,根据每个贫困户的实际情况开展脱贫指导工作,真正实现脱贫目标。差别化扶贫的关键在于对贫苦困进行精准识别,识别之后可以将扶持的对象分为两类,一类是上一年的纯收入处于中等偏下水平的农户,另一类是上年收入处于中等偏上水平的农户。在扶贫帮扶过程中,应该根据农户的实际收入情况,把扶贫资金、扶贫政策和具体措施等精准地实施到贫困户身上。例如对于收入水平处于中等偏下的贫困户,由于其经济基础也比较差,因此可以采取点对点扶贫,在对其进行帮扶的过程中适当地给予更大的资金支持力度,给予更多的政策支持,确保这类农户能够接受更多的优惠、帮助和指导,早日实现脱贫。对于收入处于中等偏上的贫困户,其智力能力相对也比较高,经济基础相对其他农户要好,因此可以采取推进式帮扶,在确定帮扶项目或选准帮扶产业后,通过各种服务方式,引导农户不断进行创业,发展各项产业,依靠自己的双手不断创造财富,实现脱贫致富的目标。2.2.3提高农民思想层次。农民的思想水平是影响扶贫工作效率的重要因素,在精准扶贫工作中,为了减少农民之间的矛盾,创造良好的社会环境,必须要积极加强对农户的教育,主要从思想教育方面着手。首先要转变扶贫人口思想观念,使得贫困农户能够具有大局意识,减少扶贫工作中的矛盾激化现象。其次要加强对贫困农户的技术培训,充分挖掘农村群众的潜力,提高其综合素养,为发展产业奠定坚实基础。最后,要整合各地的教育资源,促进农村地区的教育水平不断提升,加大对贫困户子女的教育力度,确保农村群众的综合能力素养能够不断提升。

3结语

综上所述,我国经济社会发展过程中的一个重要阻碍就是贫困,由于我国农村覆盖区域广阔,农村贫困户数量较多,扶贫开发是农村经济建设的重要任务。传统的扶贫工作采取一把抓模式,盲目进行扶贫开发,扶贫效果不佳,在扶贫开发过程中应该要实施精准扶贫,针对当前农村地区实施精准扶贫面临的困境,要不断调整精准扶贫政策,提供有差异化的扶贫帮扶,并且要加强对农户的教育,不断促进扶贫任务的落实。

作者:买倩倩 尹德志 单位:西华大学

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