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“一带一路”下环境行为法律规制探析

“一带一路”倡议的实施在带来前所未有的发展机遇的同时,也蕴藏着巨大的环境风险。如何有效规制各方行为,把环境风险降到最低,实现绿色发展,是各国法律面临的重要挑战。作为“一带一路”倡议的发起国和主导国,中国法律面临着防控来自境外的环境风险与规制本国企业境外环境行为的双重任务。限于篇幅,本文在此仅就后者进行探讨。

中资企业境外环境行为法律规制的意义

本文所谓“中资企业”,是由中国境内的自然人、法人及其他组织设立、控股或实际控制的企业;“境外环境行为”,是指这些企业在中国大陆以外的国家或地区所实施的负面环境行为。在传统法秩序中,此类行为主要受到行为所在地国家的法律管辖,与东道国无关。但鉴于“一带一路”的重要意义和环境事务的特殊性,中国国内立法把此类行为纳入调整范围,加以约束与控制,仍有必要。“一带一路”倡议的内在要求环境保护在“一带一路”倡议中具有特别重要的地位。在工业文明模式下,环境问题与经济发展如影相随。如果说威胁全球至今的现代环境危机主要是两百多年来由发达国家主导的片面发展道路的苦果,那当前由中国引领发展中国家共同发展的“一带一路”必须充分吸取历史教训,走经济、社会与环境相协调的可持续发展道路,为人类社会向更高级的生态文明迈进提供参考。尤其值得注意的是,在世界近代历史上,“一带一路”沿线的众多国在西方主导的现代化格局中处于“边缘”角色,被裹挟着被动开启工业化进程,付出资源耗竭、生态退化的惨重代价,如今更遭遇污染困扰。在这些国家,不乏对“现代化”“全球化”的抵制力量,对中国主导的“一带一路”心存疑虑,担心引发新一轮生态环境破坏者不在少数。如不能破解环境与发展之间的矛盾,消除不必要的疑虑,将影响“一带一路”的被接受程度,不利于其推进实施。正因为此,突出生态文明理念,推进环境保护和生态建设,实现绿色发展,是我国推行“一带一路”过程中所始终强调的重要特征和突出特色。对此,《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》《“一带一路”生态环境保护合作规划》《“一带一路”建设海上合作设想》等都有明确要求和系统部署。这些文件所确定的美好愿景要想真正实现,离不开良好制度的保障,各种规划、政策需要转化为法律制度才能有效指导实践。

“一带一路”沿线国家环境法治状况的参差多元使然

“一带一路”沿线大多是新兴经济体和发展中国家,普遍面临工业化和全球产业转移带来的环境污染、生态退化等挑战,水资源紧张,生态脆弱,气候保护任务艰巨,必须建立严格的环境保护制度。但这些国家环境法治水平差异很大,许多尚未建立完整的环境法律制度体系,对企业环境行为缺乏有效监管。如按主要由行为所在国法律行事的国际惯例,遵循法无明文规定即可为的市场法则,任由中资企业通过牺牲当地环境资源实现利润最大化,则与“一带一路”的根本宗旨相违背。此时,通过国内法的完善,使中资企业在境外的行为遵循起码的环境标准、履行起码的环境义务、达到起码的环保要求,有其必要。中资企业可持续发展的需要“一带一路”为中国企业和资本走出国门,在他国领土上进行生产经营,直接开发利用他国资源创造了大量机会。但境外投资经营也面临诸多风险,尤其是社会风险与政治风险。环境污染、生态破坏具有强烈的社会效应,往往直接影响民生,资源开发更容易与国家主权挂钩,挑动民族主义的敏感神经。可以说,在当今环保观念的日益普及、具有相当程度的“政治正确”色彩的背景下,对环境的污染和破坏具有“人人喊打”的不义色彩。如果中资企业不严格约束其环境行为,对他国生态环境产生较大损害,哪怕没有直接违法,也难免遭受攻击与反对,更遑论有违法之实或之嫌时。从中资企业境外经营的以往经历来看,因环境资源问题引发经营风险而致损的事例,可谓不胜枚举。中资企业要想真正获得所在国认可,降低经营风险,需要良好的环境绩效。对此,也需要国内法的规范和指引。维护我国国际形象和领导力的需要我国是“一带一路”的倡议者和主导者,中资企业是这一倡议实施的重要参与者和具体实施者,也是这一倡议的直接受益者。中资企业,无论国有还是民营,在国际上都代表着中国的形象,也都受到我国政府的服务和保护,有服从管理、维护国家利益的义务和责任。中资企业在境外的不当环境行为有损中国形象,为“中国环境威胁论”及“一带一路”的各种反对者提供攻击口实,应当受到法律的规制。另一方面,“一带一路”也为中国领导地区发展、引领国际规则制定提供了良好机会。如果中国能够通过国内法对本国企业的境外行为进行规制,则不仅可以以身作则,向全世界表明推动绿色发展的决心,也有利于打破以往行为地至上的国际惯例,引领对跨国企业实行“双重规制”新规则。这一规则,对于消除发达国家在本国实行严格环境管制却放任甚至推动本国企业到境外进行污染、掠夺,向发展中国家“转嫁”环境危机的不合理现象,维护发展中国家环境权益,确立公平、合理的国际环境新秩序具有重要意义。现行法的现状与不足中国的环境法制建设事业经过三十多年的发展,基本建立起一套形式上较为完备的法律制度体系,但只规制在中国境内的环境行为。《环境保护法》第3条规定,“本法适用于中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域”。但由于中资企业境外环境行为的重要性,国家相关部门在规范中资企业境外活动的政策文件中对此也有所涉及,主要包括:投资经营类政策文件中的环保条款如《对外承包工程管理条例》《境外投资管理办法》《中国境外企业文化建设若干意见》等文件对环境保护工作做了相关规定。如《境外投资管理办法》规定中资企业“应当要求其投资的境外企业遵守投资目的地法律法规、尊重当地风俗习惯,履行社会责任,做好环境、劳工保护、企业文化建设等工作,促进与当地的融合”;并要求商务部会同有关部门发布环境保护等指引,督促企业在境外合法合规经营

针对中资企业境外环保相关领域或行业的政策文件

如2007年8月商务部会同国家林业局发布的《中国企业境外可持续森林培育指南》,是中国政府第一个针对中资企业境外林业合作中的生态环境保护的行业指导文件。2009年3月,商务部与国家林业局又联合发布《中国企业境外森林可持续经营利用指南》,指导和规范中资企业在海外从事林业资源开发、木材加工与利用的活动,促进中国企业更好地经营、利用和保护海外森林资源。专门的综合性环保政策文件典型文件为2013年商务部会同环保部共同制订的《对外投资合作环境保护指南》(以下简称《指南》)。《指南》旨在指导企业规范环境保护行为,引导企业履行环保责任,树立环境保护理念,在互利共赢基础上开展合作,实现自身和环境保护的“双赢”。为此,《指南》在建立内部环境管理制度、员工环保培训、环境影响评价、生物多样性、社会影响评价、达标排放、环境监测要求、环境尽职调查、危险废物管理、环境事故预防与应急、生态恢复、清洁生产、绿色采购等方面对企业环保提供指导,并鼓励企业加强信息公开与沟通交流,积极参与环保公益活动,加强与国际接轨。应该说,这些规定在指导中国企业在“走出去”的过程中做好环保工作,推动对外投资合作可持续发展方面,具有积极意义。尤其《指南》,较为系统、全面,基本涵盖了中资企业对外经营的主要方面,建立起较为完整的规则框架,具有积极意义。但其不足之处也很明显,主要表现在:法律文件层级较低,作用范围有限现行规定多来自于“条例”“办法”“意见”“指南”等部门规章或规范性文件,层级较低,只能对部委职权范围内的具体事项略作规定,调整范围和规范力度有限。以倡导性规范为主,约束力不足多数规定都是以“应当”“鼓励”之类的表述,且通常既缺乏责任规定,又缺乏实质激励举措,基本上靠企业自觉、自律,缺乏强制,效果有限。一旦中资企业违反规定,产生不利的环境影响,也难以找到明确的法律责任及相应解决机制。内容笼统,缺乏针对性和可操作性不同国家国情不同,规定不一,现行规定往往针对中资企业在境外的普遍情形,故只能作笼统的原则性规定。企业在不同国家和地区能做什么、不能做什么、应当如何做,很不清楚,实践规范意义有限。涉及领域狭窄,理念有待提升在涉及领域上,当前规定主要集中在污染控制方面,在资源开发、生态保护方面尚有不足,对区域性、全球性问题的应对不足。在管理理念上,仍是浓厚的单方管制色彩,缺乏对企业需求的回应机制,互动参与不足、激励措施不足。

完善举措与建议

制定法律条款,提升渊源层级在“一带一路”倡议全面推进实施的大背景下,以政策性文件为主的现行规则体系已不能满足对中资企业境外环境行为的规制需要,提升效力层级,在法律层面确立正式渊源势在必行。对此,最便捷可行的路径,是在《环境保护法》中增加一条特别规定,把中资企业在境外产生较大环境影响的活动纳入调整范围,既明确宣示中国在此问题上的立场和态度,凸显中国政府履行国际义务、加强环境保护、走绿色发展道路的决心,又为相关部门针对此类活动制定有约束力的具体规则提供法律依据。确立“国内法补充适用”的基本原则环境行为情形复杂,涉及领域众多,具体制度只能根据实际情况逐步建立和完善,立法难免挂一漏万。对此,在法律层面制定一条体现国内法补充适用的兜底条款,确定可以适用国内法对中资企业的境外环境行为进行规制、管理的基本原则,具有重要意义。所谓国内法补充适用,是指在中资企业的境外环境行为侵害他人或造成不利影响时,允许受害人或争议方选择适用中国法律,在中国境内寻求法律救济,从而避免由于当事国对该行为缺乏法律规定或规定过于宽松而导致肇事企业逃避责任、受害人得不到救济的情况。如此规定,立法成本极低而效益多重,其在实质上把在境外活动的中资企业置于所在国和中国法的双重约束之下,使得中国的环境法律规“一带一路”为中国企业和资本走出国门,在他国领土上进行生产经营,直接开发利用他国资源创造了大量机会。定成为中资企业无论何时何地都应遵守的基本标准,可有力驳斥有关中资企业通过境外经营“转移污染”的污蔑;也可增加中国环境法在“一带一路”沿线国家的适用几率,使之成为此地区相关争议的常用准据法,为扩展中国法律制度的影响力,主导地区规则的制定提供机会。制定综合性行政法规,完善具体制度,提高可操作性《指南》提出了很好的制度框架,但失之笼统,与“一带一路”背景下中资企业的火热实践不相适应,其层级、范围、理念也需要扩展、提升。有鉴于“一带一路”的重要意义,以及其涉及事务的复杂多样,应由国务院牵头,在商务部、环保部、国土资源部等相关部委的共同参与下,制定行政法规性质的“中资企业对外投资合作环境保护条例”,把原《指南》及《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》《“一带一路”生态环境保护合作规划》《“一带一路”建设海上合作设想》等政策文件中的制度设想具体化,制定详细规则,形成可直接适用的制度,增加强制力和约束力,普遍运用于中资企业的海外行为,使之成为中资企业的“标配”。目前应重点建设的基本制度包括:企业对外投资环境风险审查机制、企业内部环境管理制度、重大决策内部环评制度、环境自我监测体系、环境尽职调查制度、危险废物管理制度、环境事故预防与应急预案制度、清洁生产与循环经济制度、环境绩效信息公开制度、自然资源开发的公益共享制度、国家绿色发展基金、绿色“一带一路”生态环保大数据服务平台建设等。商务部及相关部门应注意收集相关信息,把这些制度的建立、健全程度和实施、遵守情况作为对企业进行信用等级评价、政策减免优惠、金融财税支持、政府采购选择等的重要参考。因事、因地制宜,充分发挥部门规章和地方立法作用“一带一路”具有浓厚的地缘色彩,中国与不同国家有着不同的合作重点,中资企业在不同国家的投资经营活动也往往有着明显的行业特征或领域倾向。譬如,根据“一带一路”国际合作高峰论坛,中国与越南等东盟国家在建立反垃圾走私合作机制及区域性联合执法方面,与马来西亚、波兰在水资源领域方面,与巴基斯坦在水电方面,与瑞士在环境、能源方面,与柬埔寨在海洋观测方面,与尼泊尔在旅游文化方面分别有合作任务,而这些任务又“分解”到相关部委或特定地区。故充分发挥部委和地方立法权,由在某领域负有特定职责的部委和地方对该领域中资企业的境外活动做出的细致规定,可进一步细化和完善相关制度体系,制定更具针对性和操作性的规则。拓展法学视野,加强与沿线国家的合作研究与交流毋庸讳言,当前中国法学的西方中心主义色彩非常严重,不仅理论上唯西方马首是瞻,而且在制度认知上也严重偏向于发达国家。对于许多发展中国家的环境法状况,国内学界及实务界几乎一无所知,这无论对于帮助中资企业预判形势、降低风险,还是对于了解中国与其他国家的差异以完善相关制度,降低制度适应成本,都非常不利。对此,应有针对性地组织翻译“一带一路”沿线国家的环境法律文献,推动学术研究,并充分利用各种机会,加强与沿线国家在环境法学领域的合作研究和交流,互通有无,增进了解。

作者:巩固 单位:浙江大学光华法学院

参考文献

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[3]《对外投资合作环境保护指南》解读稿[N].国际商报,2013-05-03.

[4]唐晓阳,熊星翰.中国海外投资与投资监管:以中国对非投资为例[J].外交评论(外交学院学报),2015(3):30-49.

[5]李敬喜.推进清洁生产需实现三个转变[N].中国环境报,2016-01-28.

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