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地级市法律援助机构规范化建设探析

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一、地级市法律援助规范化的内涵和特征

法律援助规范化就是建立一套符合法律援助职能要求和工作特点的标准体系或长效机制,确保法律援助各项业务都按照既定的机制要求进行,避免主观随意性,追求运行程序的规范性。它具有以下三个特征:一是法定性。从规范化的依据看,法律援助的基本依据是国家的法律法规和规范性文件,法律援助规范化建设应以法律法规为依据,依法履行法律援助的职责。二是系统性。从规范化的内容看,涉及法律援助的方方面面,是一个完整的系统,从机构定位、人员队伍、业务开展、内部管理到经费保障等方面,这些内容都是相互联系的,构成一个有机系统。规范对象的系统性决定了规范化的系统性。三是制度性。从规范化建设的过程来看,法律援助工作的基本依据是法律法规,但在具体运行过程中,要通过制定和运用一整套严格、明确、标准的制度和操作程序来保障法律援助的有效实施。

二、地级市法律援助规范化建设中存在的问题及原因

(一)机构定位比较混乱

地级市法律援助机构目前有三类性质:行政性质、参公管理的事业单位性质、全额拨款事业单位性质。从浙江省的情况看,行政性质的占大多数,浙江共11个地级市,其中行政性质的有10个,参照公务员管理的事业单位1个,即杭州。从全国范围看,法律援助机构从事业性质向行政性质转变的逐渐增加。同时在机构体系上,又有以下几种模式:一是“两块牌子、两套班子”混合编制的模式,例如北京。二是“两块牌子、一套班子”行政模式,例如温州。三是“一块牌子、一套班子”的行政模式,例如嘉兴。四是“一块牌子、一套班子”参公事业模式,例如杭州。

(二)业务管理各自为政

虽然国务院和地方的《法律援助条例》对法律援助的范围、申请和审查、法律援助实施作了规定,但从调研情况看,这些规定还比较原则,缺少细化的操作标准,从而出现业务管理不规范的问题,具体体现在三个方面:一是在法律援助的行政管理上缺乏统一标准。例如一些地区法律援助工作人员对法律援助范围的理解存在偏差、咨询接待行为不规范、审查批准随意性大、数据报送口径不统一、案卷归档缺乏统一标准、援助机构对案件监督不到位等。二是援助律师办理法律援助案件没有统一的质量标准。《法律援助条例》仅对此作了原则性规定,司法部《办理法律援助案件程序规定》虽然作了进一步的规定,但仍缺少细化的操作标准。在实践中,由于案件补贴标准低等原因,很大一部分援助案件是由执业年限较短的年轻律师办理。这些律师缺乏经验,遇到业务问题缺少可以遵循的规范;还有一些援助律师,虽然有办案经验,但不履行必要的程序,使办案质量大打折扣,亟需建立一套统一的案件质量标准。三是工作站建设缺乏明确标准。近年来,各地法律援助机构为最大限度方便群众申请法律援助,建立了“纵向到底、横向到边”的案件受理体系,在乡镇(街道)和相关行业部门都建立了法律援助工作站。但是由于缺乏统一的标准,各工作站建设程度和业务水平参差不齐,工作站标准化、规范化建设相对滞后,制约了工作站作用的发挥。

(三)经费保障差异较大

目前我国法律援助实行的是地方财政保障的经费模式,由于各地经济发展程度不同,全国各地区法律援助经费保障差异较大,不仅东西部有较大差别,即使是东部沿海各地级市的经费保障也有不少差距,各城市之间案件补贴标准差距较大,且总体补贴标准过低,与当前的经济发展水平不相适应。

三、杭州市法律援助规范化建设探索

近年来杭州市法律援助中心致力于规范化建设,通过实施“六化”,即工作流程标准化、业务管理网络化、案件指派规范化、内部管理精细化、质量监督常态化、工作站建设统一化,促使杭州法律援助“量质齐优”。

(一)工作流程标准化

为解决法律援助工作流程不一致问题,杭州市法律援助中心在总结近年来工作经验的基础上,制定了《杭州市法律援助工作标准(试行)》(以下简称《标准》)。《标准》共分9章174节,近6万字,涵盖了法律咨询、援助案件申请、受理、审批、办理、结案、评估到费用发放整个工作流程,明确了各个环节的职责、任务、程序、方法、完成期限及质量要求,不仅对法律援助机构工作人员的行政管理工作进行了规范,还对法律援助律师承办各类法律援助案件进行了规范和指引,既有利于支持律师办案,也有利于案件质量监督管理。以同行评估为例,共有11个程序要点,其中的指标体系再作进一步细化,分列一级指标10项,民事、行政案件细分指标27项和刑事案件24项。《标准》关于法律援助的各个环节,用简洁的文字说明每个阶段做什么、怎么做,使从事法律援助的工作人员对具体工作流程了然于胸,从而避免出现以往工作人员无所适从的状况。

(二)业务管理网络化

为缓解案件激增带来的管理压力,进一步方便当事人申请办理法律援助案件,规范法律援助各项工作,实现申请便捷、审批简捷、服务快捷的法律援助目标,自2013年起,杭州市法律援助中心在全市范围内推广法律援助网上办公系统。该系统分为内网外网两个通道。法律援助申请或者咨询者可以通过外网登陆,工作人员通过内网反馈、指派案件、发送电子文书,律师通过外网专门账户进入,下载文书,反馈工作进展,通知辩护单位通过外网专门账户进入,查看工作进展。法律援助网上办公系统集咨询、申请、指派、监督、统计、检索、工作协作等功能于一体,有效规范了法律援助的业务工作,提高法律援助案件的办案质量和效率。

(三)案件指派规范化

为了确保法律援助案件办理质量,形成相对固定的法律。援助服务资源,规范法律援助案件的指派工作,杭州市法律援助中心积极筹建全市法律援助资源库。资源库按照“自愿申请、择优录用、优先分配、动态管理”的原则,积极吸收法律理论及实务专家、优秀律师事务所和优秀律师参加。通过公开招募、自愿报名和筛选录用等步骤,最终确定了27家律师事务所和259名律师为杭州市法律援助资源库首批志愿律师事务所和志愿律师。259名志愿律师平均执业年限7.9年,既有从业20年以上的资深律师,也有刑辩、医疗、专利等领域的专家律师。志愿律师按专业特长分为刑事、民事(行政)两大类,再按律师事务所名称、律师个人姓氏笔画排序。法律援助中心受理案件在资源库志愿律师名册中依排序指派。

(四)内部管理精细化

为厘清各岗位工作职责,落实好各项具体工作责任,逐步实现市法律援助中心内部岗位管理的标准化和精细化,中心制订了《杭州市法律援助中心工作清单》。《工作清单》将中心各岗位的职责进行了细致的罗列,使每个岗位“干什么”一目了然。为进一步解决每件事“怎么干”的问题,中心又制定了《杭州市法律援助中心管理清单》,内容涵盖主任办公会议、会务组织、培训管理、日常考勤、信息管理、固定资产管理等27项。《管理清单》对每个管理事项进行了细致的罗列和说明,一方面细化了责任,做到职能清晰、职责明确,另一方面为客观准确考量工作奠定了基础。

(五)质量监督常态化

为保障法律援助案件质量,杭州市法律援助中心建立起“全程跟踪、旁听庭审、征求意见、质量评估”常态化的质量监管体系。每个法律援助案件从申请、审批、指派、承办、结案、归档都有专人负责监督,实行“全程跟踪”监督。通过随机抽查、大案要案重点关注等方式,认真开展“旁听庭审”工作,及时记录律师在法庭上辩护、质证等情况,并作为案件质量评估的依据。建立当事人和法官的“征求意见”机制,通过电话回访、发放意见表等方式,向受援人和法官了解律师在会见、阅卷、庭审等阶段的工作表现。开展“案件质量评估”试点,制订《法律援助案件质量评估标准》,组成评估专家组,通过随机抽取的方式,对一定数量的法律援助案件进行质量评估,作为全市案件质量监督的重要依据。

(六)工作站建设统一化

结合全市行业部门法律援助工作站实际发展情况,市法律援助中心重点开展全市行业部门法律援助工作站规范化创建活动,制定了《杭州市行业部门法律援助工作站建设标准》和《杭州市行业部门法律援助工作站考评细则》,通过创建活动做到全市行业部门法律援助工作站“五个统一”,即:统一名称、统一标识标牌、统一工作职责、统一服务标准、统一评价模式,并确保行业部门工作站的规范运作达到“十项标准”,即:依照程序设立,外观整齐统一,基本设施齐全,队伍建设到位,工作职责明确,工作内容有量,业务制度规范,运行机制正常,亮点特色明显,社会影响较好。

四、加强地级市法律援助机构规范化建设的若干思考

为进一步推进地级市法律援助机构的规范化建设,应逐步实现六个统一:机构性质统一、质量标准统一、管理软件统一、工作站建设标准统一、经费保障统一、内部管理制度统一。

(一)机构性质统一

地级市法律援助机构应认定为何种性质?从职责承担、事业单位改革趋势和国外法律援助发展趋势来看,应逐步统一为行政性质的机构,定编制、定职能、定岗位、定人员。如此定性的原因在于三方面的考量:一是从职责承担考量。法律援助机构承担的主要是受理、审查、指派以及指导、协调、监督的职责。这些都是行政职责。按照依法行政的原则,理应由行政机构承担。二是从事业单位改革趋势考量。《关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出:“按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的,逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构”,因此,承担行政职能的事业性质的法律援助机构应在此次事业单位改革大潮中,逐步转为行政机构。三是从国外法律援助发展趋势考量。考察英国、德国等西方发达国家,他们在法律援助的管理上都强化了政府的管理责任。从律师协会到独立的公共机构再到政府内设机构的变化,可以看出西方发达国家法律援助管理的行政化趋势。其目的在于加强政府的监管职责,防止法律援助经费被滥用,提高法律援助的工作效率和质量。在机构体系上,借鉴国外的做法,结合我们的实际,建议地级市法律援助机构采取“一块牌子,一套班子”的机构模式,取消同一层级法律援助管理机构和法律援助机构的区分。在具体职能设置上,应考虑如何在不同层级的法律援助机构之间划分事权。在职能定位上,同一层级的法律援助机构要统一职能设置,地级市法律援助机构具体负责法律援助申请的受理、审查、指派,支付费用以及对区县级法律援助机构的业务指导,区别于省级机构制定政策为主的职责,较区县级机构又多了业务指导的职责。

(二)质量标准统一

从现实情况看,现有的质量评价标准往往侧重于办案人员的服务态度和形式程序的完整性,比如办理法律援助手续是否及时;会见、阅卷、开庭是否及时;是否与受援人及时沟通意见及办案进展情况;对受援人的权利是否及时履行了告知义务;各种法律文书的制作质量等。至于涉及案件实质内容的评判和监督,还较欠缺。下一步制定统一的质量标准,既要考虑形式和程序的完整性也要涵盖实质指标,主要指法律服务技能的细化指标。其中,形式、程序性指标包括(:1)会见受援人及提供咨询情况;(2)阅卷情况;(3)法律文书制作情况;(4)告知与报告义务履行情况;(5)办案效率;(6)服务态度等。实质性指标主要指法律技能、与当事人打交道的技能、与法庭的互动、与对方的互动,具体包括(:1)辩护或代理的观点是否正确;(2)适用法律是否正确;(3)辩护或代理意见是否被采纳;(4)是否最大限度地维护了受援人的合法权益;(5)决定案件胜负的关键证据是否取到;(6)受援人的诉讼风险是否得到控制;(7)庭审中的表现情况;(8)法律效果和社会效果;(9)当事人评价和相关机构反馈意见等。

(三)管理软件统一

目前,不少地区的法律援助机构都开发并应用了法律援助的网上办公系统,但是在实践中,由于管理软件不是按照统一的技术标准开发,不同机构之间管理软件中的数据无法交换、衔接。因此,应逐步建立和推行全国统一的业务管理软件。首先,要成立一个专门的开发小组,其中既要有精通法律援助业务的人员,也要有信息技术方面的专家。他们应对法律援助业务有深刻的理解,对网络信息的前沿技术比较熟悉。第二,管理软件系统的开发要进行需求分析,但是指望一次性把需求交代清楚,而后全盘托付给软件开发商的想法是不现实的。提出需求一方必须以不同的用户身份进入系统,对各项功能反复演示,测试数据的关联性和准确性。第三,要让基层的法律援助工作人员参与测试,听取他们的意见,在不同地区试行的基础上再正式投入运行。当然建立、应用完善的全国统一的业务管理软件不是一蹴而就的,可能需要一年两年甚至更长的时间,因此,在统一的管理软件应用前,一个比较现实的办法是,制定统一的技术规范,让有条件的法律援助机构按照统一的技术标准开发管理软件,并在本行政区域内联网运行。

(四)工作站建设标准统一

法律援助工作站建设要在发挥其实际作用上着力,这就需要对工作站的设立、职责、人员、经费、制度等关键性因素进行规范,避免其徒有虚名。一是设立程序统一。工作站一般按照“行政级别对应、统一布局、按需设置”的原则设立。具体包括两方面要求:一要有设立需求。即管理和服务的对象为法律援助的工作对象,对法律援助的需求量较大。二要按程序设立。所在行业部门向同级法律援助机构提出书面申请,法律援助机构自收到书面申请后进行书面及实地审查,作出是否同意的批复。二是工作职责明确。设在乡镇街道和行业部门的工作站在职能设置上或有不同,但从基本职能上看,应有较为统一的标准。工作站主要负责接待群众的来访、来电、来信,解答法律咨询,代拟法律文书;负责接受申请并进行初审,并按规定转送援助机构;及时向主管行业部门和本级法律援助机构报告工作情况等。三是人员配备合理。为保障工作站有效开展工作,工作站应当配备具有法律专业大专以上学历的专职和兼职工作人员若干名,有条件的地方应聘请一支相对固定的法律工作者队伍为主要依靠力量。四是业务制度健全。有值班接待制度、服务承诺制度、首问责任制度、数据统计制度等各项内部运行机制,以确保工作站规范、有序运行。

(五)经费保障统一

建议探索分级拨款的经费保障模式,减少因地区经济发展程度不同导致经费保障的巨大差距。进一步探索费用分担制,解决财政负担沉重的问题。具体举措如下:一是探索分级拨款经费保障模式。由于法律援助经费由地方财政保障,因此会出现经济发达地区的法律援助经费多而经济欠发达地区经费少的情况,这不利于资源的公平分配。考察国外经费管理模式,不少国家采用了分级拨款的方式,例如英国,其法律援助的全部经费几乎都来自中央财政,刑事法律援助案件经费完全由中央财政承担。地方财政有少量投入,用于社区服务。在加拿大,有联邦政府和省政府拨款,是两级政府拨款。参考国外的经验,结合我国实际,建议进一步探索分级拨款的经费保障方式,由中央和地方共同承担法律援助经费保障,其中中央财政主要用于支付刑事法律援助经费,地方政府财政拨款主要支付民事及其他的法律援助经费,包括法律援助机构的办公经费。二是探索法律援助费用当事人分担制度。费用分担制度有利于提高法律援助经费的有效使用率,使有限的法律资源能让更多困难群众享用,从而促进法律援助范围的扩大,同时也能有效解决财政负担沉重的问题,有利于实现经费保障的统一。费用分担一般限于民事、行政领域的法律援助;就刑事法律援助而言,世界各国无论是大陆法系还是英美法系,一般都由国家承担费用。

(六)内部管理制度统一

要从规范人员管理、明确岗位职责和完善监督机制等方面实现内部管理制度的统一。一是规范人员管理。根据近年案件数量和增长速度以及行政管理的职责要求,合理配备人员。建立人员准入制度,制定统一的法律援助工作人员资质要求和录用方法,人员队伍中应有一定比例的法律专业人员和具有法律职业资格的人员。二是明确内部岗位职责。进一步明确法律援助工作人员的岗位设置及职责要求,做到职能清晰、职责明确。配备专职的法律援助工作人员,应保证有专人负责案件质量监督检查工作;有专人负责受理、审查、指派案件、支付办案补贴;有专人负责信息报送、统计分析、档案管理等工作。三是完善监督激励机制。建立完善激励奖惩机制,对取得突出成绩的法律援助机构和个人予以表彰和奖励,加大对违法违纪行为的查处力度,严格责任追究。建立并落实法律援助机构人员任用、职务晋升、薪酬待遇与德才表现、工作业绩相挂钩的制度,将法律援助机构人员稳定在基层。

作者:郎关福 唐晔旎 单位:浙江省杭州市北郊监狱政委 浙江省杭州市法律援助中心

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