教育资源均衡配置法律制度保障研究

教育是任何国家必须组织和实施的一种行为。欲实施教育关键要有教育资源。一般认为，教育资源是投入到教育过程中的各种社会资源的总称，包括但不限于人力、物力、财力、信息和时间。其中，人力资源主要是指教师、科研人员、管理人员和教学辅助人员。物力资源和财力资源本质上均为物质资源。但为了更加明确，我们又对其进行了细分。物力资源主要指的是教室、场地、办公桌椅等实物形态的资源；财力资源主要指的是以货币形态表现的资源，其主要通过财政拨款以及捐赠来实现。教育可以分为基础教育、高等教育和成人教育三类。其中基础教育包括学前教育，小学教育和中学教育。我国的义务教育主要指的是从小学至初中这一阶段共为时九年的义务教育。本文中教育资源的配置首先主要是指义务教育资源的配置，其次主要是指教育资源中财力资源的配置。至于其他教育层次的教育资源配置的问题只能在另文中探讨。

一、教育资源均衡配置的理论基础

1.国际法上人权理念的要求

每个适龄的儿童不论其种族、性别、语言、宗教信仰为何均有权利受到教育，即应享有受教育权，这是国际法上公认的原则。受教育权是经济、社会、文化权利之一种，经由这项权利个体可以寻求安全、社会正义和平等。受教育权是国际法上一项基本的人权。联合国《经济、社会、文化权力国际公约》中规定了公民的一些基本的权利，其核心内容中包括受教育权。实际上，《世界人权宣言》也规定了受教育权为一项基本人权。为使其成为各缔约国的一项义务，联合国《经济、社会、文化权力国际公约》第13条对《世界人权宣言》进行了细化，是迄今为止关于“受教育权”内涵所做出的最完整的释义。除此之外，《联合国儿童权利宣言》《欧洲社会宪章》《美洲人权公约》等一系列国际人权文件也对受教育权做出了规定。一般认为，受教育权具体包括受教育机会权、受教育条件权、获取受教育结果权三个方面。受教育权的实现需要教育行为的具体落实，而教育行为的实施需要教育机构、教师资源以及相应的条件，即需要足够的教育资源。在我国现阶段，这些教育资源的配置仍存在不均衡的情况，因此如何通过法律手段进行均衡配置成为关键的问题。

2.平等理念的贯彻

在世界范围内，关于平等的论述可谓汗牛充栋。杰弗逊曾道：“我们认为这些真理是神圣和不可否认：所有的人都是生而平等和独立……”回顾迄今为止的人类社会的历史，可以发现，社会的进步正是从不平等、不自由、不文明逐渐走向平等、自由、文明的过程。平等的理念体现在经济、文化、权利等方方面面。平等的理念具体落实在各国的宪法以及宪法性文件中。《中华人民共和国宪法》第33条规定：中华人民共和国公民在法律面前一律平等。这是平等权的宣示，该种权利与生命权、自由权一样重要和不可或缺。这种平等权赋予公民如下权利：一是公民不论其性别、年龄、职业、出身都有权利请求国家给予无差别的保护，给予公民同等的待遇，公民的地位平等；二是公民平等地享有权利、平等地履行义务。具体到教育领域，教育的平等首先是同时也是最重要的是教育机会的平等，即接触教育的机会是平等的。国内外的理论研究一般倾向于认为，教育机会的平等更多的是指接受义务教育的机会平等。要实现义务教育机会的平等必然首先要求在教育资源上的投入要均衡。不管是主观原因还是客观原因，只要在教育资源的投入上未实现均衡配置，那么义务教育的平等就不可能实现。

二、教育资源配置不均衡的表现形态

我国教育资源配置的不均衡主要表现在区域间、城乡间、学校间三个方面。[1]

1.区域间的不均衡

近年来，我国的经济体量取得了突飞猛进的发展，已经跃居世界第二，人民群众的生活水平也较以前有了前所未有的提高。但是由于历史和现实的原因，我国整体经济实力的提高并未使得东部、中部、西部的经济发展差距有大的改观，东部沿海地区与中部特别是西部地区的经济差距仍旧不小。经济发展的差异带来了巨大的教育差距，区域之间教育资源的配置出现了严重的不均衡。这种不均衡不仅仅体现在不同地区的教育发展水平上，更体现在生均教育经费的差异性上。据2010年的一项统计，在全国范围内，北京的小学生生均预算公用经费最高，贵州省最低，两者的差距是10倍。全国初中和高中生均预算内公用经费亦是如此。虽然近年来各地生均预算内教育事业费和公用经费有较大幅度增加，但差距却仍在扩大。

2.城乡间的不均衡

当前，在中央和地方财政的支持下，我国义务教育事业取得了较大发展。免费义务教育已经全面覆盖城市和农村。但是，城乡二元结构的长期存在以及近些年来城市的快速发展使得农村义务教育水平与城市义务教育水平的差距在逐渐拉大。这种差距体现在以下几个方面：一是城乡教学设施配置不均衡。城市的教室、教学设施、教学仪器等硬件设备齐全，基本能够满足师生的要求。部分农村地区的上述基础硬件设施可能还不齐全，即使勉强使用，也存在着诸多隐患。二是城乡师资配备不均衡。城乡间的经济发展、生活的便利程度、发展机会等差异性使得教师的流动呈现“趋城市化”的特征，不管是已经在农村工作的老教师还是即将入职的新教师均向城市流动。城市教师的学历层次要远高于农村，城市的师资规模、数量要远远大于农村。师资配备的不均衡实际上直接妨碍了义务教育结果的公平性。三是城乡义务教育资金投入上的不均衡。相较于农村，城市获得资金的渠道更广，所获得的资金数量也更多。

3.学校间的不均衡

我国是拥有十三多亿人口的大国，因此应该接受义务教育的人口绝对数量非常庞大。义务教育的平等接受机会要求有众多实施义务教育的中小学校，因此，在为数众多的学校中，如何分配教育资源是教育当局必须面对的问题。从理论上和原则上讲，各学校间的资源应该均等分配。但是在现实生活中，校际间教育资源的不均衡配置比比皆是。如在北京市存在着两种学校：一种是拥有充足的财政经费和所有优质的公共资源，并且有特殊的择生权力；另外一种是打工子女民办学校，政府不提供财政支持。这种处于“同一片蓝天下”的两个群体，由于财政制度的安排，办学条件差异巨大[2]。

三、教育资源配置不均衡的原因分析

我国教育资源特别是财力资源不均衡配置有多方面的原因，其中最主要的原因是规章制度不完善。具体来说，主要有两大领域的制度不完善和不合理导致了教育资源配置的不均衡。

1.义务教育领域的法律体系不完善

我国2006年修订的《义务教育法》虽然在教育公平、经费保障等方面取得重大突破，但是在经费承担比例、问责主体、问责情节等方面仍具有相当的模糊性，部分规定对地方政府而言弹性过大，弱化了义务教育法的刚性度。此外，义务教育的配套立法规定不够细致。教育资源均衡配置需要有充足的教育经费，而教育经费的规模有赖于国家财政预算的规模。我国的《预算法》虽然对预算的一些基本规则做了规定，但是针对教育经费的财政预算还有很多细致的工作要做。

2.我国财税法律制度不合理

1994年分税制改革之后，中央财力日益强大，地方财力日益弱化，但事权在中央和地方之间的划分并未发生根本变化。根据我国的《义务教育法》第44条的规定，我国义务教育经费的投入由中央和地方政府共同负担。中央政府的财政资金充足，中央政府的财政投入自然没有问题。但是，由于地方政府也要负责本地义务教育的经费投入，在财政资金短缺的情况下，地方政府的财政投入或者不足或者挪用或者滞后。解决我国地方财政资金不充足的途径有两个：一是地方政府自己想办法，如以收取土地出让金等收费方法筹集资金；二是中央政府的财政转移支付。但是，地方政府的收费历来受到严格的监管，解决资金短缺的第一个途径前途堪忧。而第二个途径是地方政府获得财政资金的正途。但是由于我国财政转移支付法律制度不够完善，导致转移支付后的地方财政资金仍然存在不均衡的现象。而地方政府在教育上财政资金的投入一般按照整个地方政府财政资金的总额乘上一定的比例。因此，地方政府财政资金总额大的投入就多，财政资金总额小的投入就少。这样，在教育资源配置上就导致了东部省份和中西部省份，城市和农村不均衡的问题。

四、教育资源均衡配置的法律制度保障

教育资源的均衡配置需要理念的指引同时也需要法律制度的保障，针对前文中所述及的义务教育领域和财政法律制度存在的问题，笔者提出如下的完善建议。

1.完善义务教育领域法律体系，加快配套立法进程

我国的《义务教育法》对教育资源的配置做了一些原则性的规定，但是仅仅依靠《义务教育法》这一部法律不足以使得教育资源的配置达致均衡。通过考察美国、日本、德国等教育发达国家的义务教育法律体系可以发现，教育资源的均衡配置需要多部法律协同规制。长期以来，我国学界对教育资源的均衡配置以及教育公平等问题缺乏研究。同时，立法机关对教育立法重视不够。我国立法机关在教育领域虽然制定了一些法律，如《义务教育法》《高等教育法》等法律。但是在这些法律中对于教育资源的均衡配置问题却鲜有具体的可操作性的规定，更多的是一种原则性、粗线条的规定。因此，在今后的立法或修法中，应对这些原则性的、粗线条的法律进行细化，增强其刚性度，对未执行法律的人员进行严格追责。此外，针对一些法律已经滞后于现实的问题，立法机关应根据我国教育发展的现状及未来的趋势，对滞后性的法律条文进行修改，以适应我国义务教育快速发展的速度。最后，要抓紧制定能够促进教育资源均衡配置的相关配套法律法规。其中，最主要的是《财政收支划分法》和《财政转移支付法》等。只有这些法律法规完善了之后，教育资源的均衡配置才有可能实现。

2.改革财税法律制度，促进教育资源均衡配置

前已述及，我国的分税制改革以及相关的财税法律制度对教育资源均衡配置具有重要的影响，因此有必要改革财税法律制度。具体来说，应对中央和地方事权进行明确划分，对中央和地方的财政收支进行法治治理，抓紧制定《财政收支划分法》。中央和地方的事权划分不清，导致地方事务过于繁杂，从而使得地方财政难于应付。中央和地方事权的划分在我国并非没有法律规定，我国宪法对中央和地方的事权进行了粗线条的划定，但是这种粗线条的划定显然不能适应复杂多变的现实。同时，由于地方与中央不具有同等的“议价能力”，在具体划定事权时，中央具有更大的自主性和话语权，在划定事权的时候具有一定的随意性。因此，地方承担了更多的事务。鉴于此，笔者建议，中央和地方的事权划分应法定化，哪些事务由地方承担，哪些事务由中央承担应在法律上明确规定，除此之外的任何划定都应是无效的。在事权划定之后，紧随其后的是对财权进行法定化。当前我国的财政管理体制是以分税制为基础的，而分税制的形成实质上是以1994年一个国务院的文件———《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》为依据的。从法律规范的效力上考虑，该文件实际上不具有法律上的意义，而且这与当前的“法治治理”显然是相悖的。因此，应考虑抓紧制定《财政收支划分法》，以法律的形式更加严格和规范地划分中央和地方的财政收支权。具体到义务教育领域，教育经费的投入应“以省为主”，中央和省应该成为义务教育资源投入的主体。在经济发展水平较高的省份，以省财政投资为主；在经济发展水平落后的省份，应以中央财政为主，地方财政为辅。只有这样，教育资源的均衡配置才有可能实现。

作者:秦勇 李凤霞 单位:中国石油大学（华东）法学系

参考文献：

[1]中国教科院“义务教育均衡发展标准研究”课题组.义务教育均衡发展国家标准研究.教育研究[J]，2013（5）.

[2]刘亚荣.我国义务教育服务均等化的必要性分析[J].财政研究，2010（9）.

[3]李宜江.义务教育均等发展的法律保障研究[M].合肥：安徽师范大学出版社，2013.