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我国行政公益诉讼法律制度探讨

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摘要:当前我国行政机关违法行政行为损害公共利益的现象屡屡出现,由于立法缺失,我国行政公益司法实践不能有效救济被侵犯的公共利益。本文试图在考虑我国实际基础上,提出行政公益诉讼制度构建方案,调整现有行政诉讼模式。

关键词:行政公益诉讼;公益诉权;法律制度

一、行政公益诉讼的基本概念

理论界对行政公益诉讼的定义并未达成共识。有些学者认为行政公益诉讼指法律允许与诉讼标的不存在直接利害关系的主体,针对侵害或者对公共利益有侵害之虞的违法行政行为,向法院起诉以维护受损利益的诉讼模式。有些学者认为公益行政诉讼实质上就是公民为了维护被侵犯的公共利益,就与自身无关的权利和不存在法律上利害关系的事项,以行政机关为被告向法院起诉的诉讼模式。在综合分析我国学者对行政公益诉讼定义基础上,笔者认为行政公益诉讼是指当行政机关的违法行政侵害国家、社会公共利益时,法律授权特定的国家机关、公民、法人或者其他组织行政公益诉讼,可以通过司法程序维护受损公共利益的诉讼制度。

二、我国行政公益诉讼的现状

我国尚未制定专门的行政公益诉讼法律法规,因此现阶段法院主要依据《行政诉讼法》对相关案件进行审查,行政公益诉讼有其个性特征,这使得法院在按照《行政诉讼法》处理这类案件时不可避免的存在司法障碍。我国《行政诉讼法》以传统当事人适格理论为基础,规定原告只能是与被诉具体行政行为有直接利害关系的公民、法人或者组织,若经审查,起诉者与诉讼标的无法律上利害关系,则法院不予受理。当行政机关的违法行为侵害国家和社会公共利益时,由于一般只对公民产生不利影响,而无客观的实际权益损失,公民、法人或其他组织不能成为直接利益代表人,不能通过法律程序申请司法救济,致使受损害的公共利益不能被有效维护。我国法律对法院的受案范围做了严格且明确的规定。抽象行政行为针对的对象不特定,涉及范围广,一旦造成破坏,根据当事人适格理论缺乏适格的原告,因此我国行政诉讼法明确规定抽象行政行为不可诉。这一规定使得行政公益诉讼的受案范围受到了严格的限制。从另一角度讲,这也是对行政公益诉讼原告资格主体的限制。现阶段我国面临着公民法律意识和公共利益意识增强,积极运用司法手段维护受损公共利益与行政公益诉讼相关法律法规不健全,制约公民、法人或者其他组织运用司法手段救济受损利益的冲突。

三、我国行政公益诉讼制度的构建

行政公益诉讼制度构建涉及众多方面,本文主要对法院受案范围、原告资格认定、举证责任分配等制度进行了探讨。

(一)行政公益诉讼的受案范围

法院是否受理诉讼案件,除了考察诉讼主体是否具有资格之外,还要考虑诉讼争议是否属于法律规定的法律受案范围。因此以立法形式确立行政公益诉讼受案范围意义重大,我们要立足于我国实践,确定合法有效的行政公益诉讼受案范围。第一,抽象行政行为。我国现行行政诉讼法明确将抽象行政行为排除在司法审查外,起诉者只能起诉具体行政行为。但抽象行政行为相较于具体行政行为其涉及范围更广,一旦违法,对公共利益的损害更严重。将抽象行政行为写入法院司法审查范畴,除可以救济受它侵害的利益外,更重要的是可以通过事先审查的方式修正违法有害行为,避免规章之下的规范行政行为实施后产生更大的危害以及损害后的不可救济。因此有必要将抽象行政行为纳入法院的受案范围内,但其审查范围应严格限定在规章以下的规范性行政行为。第二,行政不作为。在我国,当行政机关不作为,拖延答复、不予答复或者处理针对行政行为侵犯私人权益的投诉时,投诉者可以通过提起行政诉讼维护自身权益。但是当行政不作为侵犯的是社会公共利益时,由于缺乏明确的利害关系人,根据我国行政诉讼法,法院不予受理,受损利益无法得到救济。因此,应该将行政机关的行政不作为纳入行政公益诉讼的受案范围,促使行政机关积极履行职责。第三,公益性行政行为。公共服务是政府职能之一。政府在履行职能投资修建公益工程的过程中,出现了不少违法审批、招标等问题。针对这些问题,公民、法人或其他组织英国能够以政府挥霍或者违规使用资金、错误决策等为由提起行政公益诉讼,加强对行政机关的监督,救济受损利益,维护公共利益。第四,授益性行政行为。授益性行政行为指为了使行政相对人获得权益,行政主体为相对人设定某些权益或者免除其一定义务的行政行为。当行政机关针对某些人的授益行政行为造成其他主体权益受损时,认为有利害关系的第三方有权就该授益行为提起行政诉讼,救济受损权益。但当授益行为损害公共利益时,行政相对人因获益自然不起诉,其他组织和个人则因缺乏授权不能起诉,导致受损的公共利益无法获得救济。因此,为更好地保护公共利益不受侵害,应当将行政授益行为写入法院受案范围。第四,积极行政行为。积极行政行为是指行政机关依法定职责所做的满足社会主体行政需求的行政行为。这使得行政机关及其工作人员更容易借积极行政之名谋求个人私利,导致公共利益受损的可能性增加。实践中表现为行政机关与违法犯罪分子勾结,披着行政处罚、行政征收行为的合法外衣为行政相对人谋求非法利益,严重损害社会公共利益。当前,我国现行行政诉讼无法克服这些困难,因此应将积极行政行为纳入法院受理范围。

(二)行政公益诉讼的原告资格

解决原告资格问题对构建我国行之有效的行政公益诉讼制度至关重要。纵观世界各国,行政公益诉讼的原告主体基本分为三类:检察机关、公民个人、法人或者其他组织。第一,检察机关的原告资格。依据公共信托理论,检察机关是国家公共利益的代表人,有权具体行使公民让渡给国家的公共财产诉权,同时作为国家法律监督机关,监督行政机关是否依法行政是其职责所在。因此,检察机关向法院提起诉讼,要求制裁违法行政机关,救济被侵害的公共利益理所应当。第二,公民的原告资格。监督行政机关依法行政是公民行使宪法赋予的监督权的体现,而运用法律手段启动诉讼程序是公民行使监督权的手段之一,也是实现权力制约的重要途径。根据诉的利益扩张理论,公民个人既便与被诉行政行为没有直接利害关系,其公益诉求也应得到法院支持。第三,法人或其他组织的原告资格。现实中并不缺乏社会团体为维护公共利益而提起行政公益诉讼的实践,与普通公民相比,法人或其他组织具有资源丰富、专业程度高、影响力大、经济实力雄厚,具有明显的诉讼能力优势。赋予法人或其他组织行政公益原告资格,使其能通过诉讼手段维护公共利益,既能减轻检察机关的诉讼压力,又能弥补其他原因导致的监督空白。

(三)行政公益诉讼的举证责任分配

笔者认为行政公益诉应遵循举证责任倒置的原则。从证据视角分析,行政机关作出行政行为时本就必须有合法依据,它所依据的法律和规范性文件就是其证据,显然行政机关更接近证据,让全不知情的公众提供证据明显不合理。但是,因为行政公益诉讼的受案范围广,涉及不同领域,原告主体多样,在分配举证责任时,不应给原告设置太多限制。总体上,由被告证明被诉行政行为合法,原告则需证明一下事项:第一,符合法律规定的起诉条件,被告认为超过起诉期限的由被告证明;第二,被诉行政行为对社会公共利益造成了损害或具有损害可能性;第三,被诉行政行为与公共利益受损二者之间存在因果关系;第四,行政不作为案件中,证明其已就要求事项向被诉行政机关提出过申请;对于抽象行政行为,原告只需证明其与法律法规存在冲突即可。

四、结语

这些举措是构建行政公益诉讼制度,推进我国现代化法治进程的必经之路。虽然我国行政诉讼发展晚,现阶段建立完善的行政公益诉讼制度还存在一定困难,但随着学术界对行政公益诉讼制度研究的深入和司法实务的发展,我们总有一天会建立符合中国特色的行政公益诉讼制度。

作者:李群 单位:中国石油大学

参考文献:

[1]田凯.初论探索行政公益诉讼的制度供给路径[J].中国检察官,2015(3).

[2]高艳.行政公益诉讼中公民原告资格探究[J].湖北社会科学,2013(5).

[3]黄学贤,王太高.行政公益诉讼研究[M].北京:中国政法大学出版社,2008.8.

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