小议新农保的法律保障机制

本文作者：张娜工作单位：曲阜师范大学法学院

国家统计局人口和就业统计司2007年全国人口变动情况抽样调查数据显示，我国65岁及以上人口占全国总人口的比重达到8.1%，[1]国际上通常把60岁及以上人口占总人口的10%或65岁及以上人口占总人口的7%作为人口老龄化的起点。按照这个标准，我国已进入老龄化社会。2009年末，全国总人口为133474万人，农村占53.4%，而60岁以上老年人口已近1.714亿，其中近六成分布在农村。[2]农村所面临的养老保障问题十分严峻。而传统的“土地养老”、“家庭养老”等模式伴随着家庭结构的小型化和土地资源的流失已难以为继，所以，农村社会养老保险制度的建立已是一个迫在眉睫的问题。2009年9月，中华人民共和国国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)，规定从2009年起开展新农保试点，标志着我国农村社会养老保险制度建设进入了一个新时期。2010年10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议通过了《社会保险法》，对建立新农保制度从法律层面予以确定，但是仅仅明确了新农保的基本制度框架，相关的具体制度内容并未在法律层次较高的《社会保险法》中明确规定，所以，政策的稳定性弱，规范性也就弱，从而还不能算是一种真正成熟的制度安排。缺乏法律保障将会造成各地对农村社会养老保险金的筹集、运营以及养老金的支出带有很大的随意性。因此，我国亟需在总结试点经验教训的基础上制定一部法律层次较高的《农村社会养老保险法》，主要在养老保险的筹集机制、支付机制、运营和监管机制三个部分为新农保的顺利推进提供法律保障，用法律的稳定性、普遍性、强制性为新农保制度的规范化、科学化运行保驾护航。

一、新农保筹资机制的法律保障

(一)筹集机制改定额缴费制为动态可调的比例缴费制《指导意见》规定，目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次;参保人自主选择档次缴费，多缴多得;地方可以根据实际情况增设缴费档次。这种定额缴费制并不适用当前我国农村经济发展不平衡的状况，也不能反映当地农民的缴费能力、物价、通货膨胀等因素;另外，目前新农保规定的多缴多得制度意味着参保档次越高，地方政府补的也越多，地方政府作为一个“理性人”基于利益的考虑，也不愿意增设缴费档次，这不利于农村养老保险金的筹集和基金规模的扩大，也使得这一制度流于形式。所以，筹集机制建议改为动态可调的比例制缴费，以当地农民上年的人均纯收入作为缴费基数，设置2%、4%、6%、8%、10%五个缴费档次供参保人选择。因为，第一，农民人均纯收入指标能直接反映农民的缴费能力。第二，能形成缴费金额的自动调节机制。以山东为例，2009年山东农民人均纯收入达到6119元，若选择最低档次2%缴费，应缴纳122.38元；2010年山东农民人均纯收入达到6990元，按最低档次2%缴费，应缴纳139.8元。同样的缴费档次，随着收入的提高，缴费金额可以自动调整，比上年多缴近18元。第三，此缴费模式体现出地方经济发展的不平衡。以上海、甘肃为例来说明。从上表可以看出，2010年位居全国农村居民人均村收入之首的上海比最末位的甘肃农民人均纯收入相差10553元。经济发达的地区如上海选择最低档次的缴费金额为280元，比现行新农保最低档次100元高出180元，也可以选择最高档次1398元；而经济欠发达地区如甘肃可以选择最低档次的缴费金额仅69元，比新农保最低档次100元少31元。此模式可以反映地方经济的差异，使不同经济发展地区的农民都可以缴得起养老保险费，从而促进新农保制度的推进，尽快实现全覆盖目标。

(二)新农保按照中、东、西部划分实行不同的财政补贴制度不合理，宜采用量化标准，把全国省市划分为经济发达地区和经济欠发达地区，实施不同财政补贴，并提高财政补贴力度《指导意见》规定“中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补助50%;地方政府对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元”。政策向经济欠发达地区倾斜是值得称道的，但是按中、东、西部地区区别中央财政补贴的安排有欠合理之处，因为东部地区也有经济欠发达的省市，如属于东部地区的江西省、安徽省，如果让地方政府负担基础养老金的50%和地方政府对养老金的补贴，对于地方财政来说压力很大。所以，建议采用一系列量化指标，如人均地方财政收入、农村人口占全国农村人口的比重、各地财政对新农保的年补贴数额占地方财政收入的比重，并对这些指标赋予相应的权重，把全国分为经济发达地区和经济欠发达地区，从而实行不同的中央财政补贴制度，中央财政对经济欠发达地区最低标准基础养老金给予全额补助，对经济发达地区补助50%。另外，《指导意见》设定了低保障水平，但是低保障水平降低了制度的吸引力，农民参保的积极性不高，尤其是中青年农民，从而阻碍了新农保制度的顺利推进，全覆盖目标的实现也比较困难。但在农民收入不高的现况下，提高个人缴费比例不太现实，为了提高保障水平，只能加大政府补贴力度。发达国家的农村养老保险制度已相当完善，对于农村社会养老保险的政府财政投入比例很高。例如，德国政府对农村社会养老保险的补助占缴费比例的70%;法国农民的养老保险金占农村社会保险预算的60%;日本政府对农村社会养老保险补贴份额在43%以上；[3]而我国的财政供给基础养老金只有55元。2010年，邓大松、薛惠元对全覆盖模式新农保的补助资金进行了预测，指出在全覆盖模式下，中央的财政补助支出金额为535.0838亿元，占中央财政收入的1.64%;地方财政按每人30元进行补助，其支出金额为245.1262亿元，占全国地方财政收入的0.86%。[4]中央和地方政府对农村养老保险的财政投入加在一起仅达到2.5%，距离发达国家的财政投入还差很远。2011年7月1日实施的《社会保险法》规定国家适时提高基础养老金，但对提高的幅度、时间、步骤等缺乏规定，使得工业反哺农业、城市支持乡村的力度不够，影响到中央、地方财政预算对新型农村社会养老保险的加大投入。笔者建议中央政府基础养老金补贴提升至116元，具体计算如下:2011年全国农村居民人均纯收入6977元，[5]每月基础养老金55元，年660元，只占当年农村人均纯收入的9.4%，这一指标远低于城镇职工退休金不低于20%的基础养老金替代率。因此，对于现阶段已超过60岁的老人的基础养老金可以参照城镇职工不低于20%的目标替代率来计算，国家财政支持的农民养老金应为6977×20%=1395.4元，月收入为1395.4/12=116.3元，所以，基础养老金由每月55元提高到116元，基本是原来的2倍，这部分支出由中央财政负担，在此种补贴制度下，中央政府对农村养老保险的支出占财政支出的4%，中央财政完全有能力承担。以后每年以上一年度全国农村居民人均纯收入为基数，按照20%的目标替代率逐年调整基础养老金补贴数额。而对于地方政府补贴的金额，在地方财政普遍吃紧的情况下可以暂时不提高，但可以随着经济发上海甘肃展而逐步提升。

二、新农保支付机制的法律保障

(一)新农保应提高养老金支付水平，建立支付

待遇调整机制党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(以下简称《规划建议》)明确提出“十二五”期间“实现新型农村社会养老保险制度全覆盖”、“逐步提高保障标准”等建议，但是，根据《指导意见》的规定，养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分构成。基础养老金的全国标准是55元，加上地方政府根据实际情况加发的基础养老金；个人账户养老金包括个人缴费、集体补助与政府进口补贴。参考中国人民银行公布的人民币一年期存款利率计息，月计发标准为个人账户全部储存额除以139。以缴费15年为例来计算养老金的待遇。假设一农户选择每年缴纳100元养老金，缴费15年，个人缴费部分为1500元;集体补助在我国现阶段几乎为零，所以忽略不计;政府补贴为每年30元，补贴15年共450元，假设存款利息和通货膨胀率相抵，可以得出个人账户金额为1950元，除以139为14元，加上基础养老金55元，每月的领取金额为69元，如此低的养老金支付水平在现阶段都难以满足老年人最基本的生存需求，更何况15年后呢?所以，新农保制度要得以顺利推进，必须提高养老金支付水平，增加政策的吸引力。为实现这一目标，关键在于提高政府财政的补贴力度。另外，还需要建立支付待遇调整机制。基础养老金部分和当时当地的农民人均纯收入挂钩，按照20%的替代率逐年调整，个人账户部分实行比例缴费制，个人缴费金额也会随着农民收入的提高而提高，这样的筹资机制和支付机制就不是一成不变的，而是一个和物价上涨、通货膨胀、经济发展等因素紧密相连的动态调整机制。

(二)养老金领取时间和个人账户支取时间的法律设计

《指导意见》规定:年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇、农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。西方国家对于农民领取养老金时间的规定和我国不同，其做法我们可以借鉴。比如，瑞典以65岁为正常退休年龄，因此，国家规定凡满60岁的老年人可以边工作边领取部分年金，享受条件是每周工作时间至少减少5小时，但总工时不能低于17小时。美国的法律规定:年满65岁退休，才能享受100%的养老金;同样，如果年满65岁仍不领取养老金者，每延迟领取养老金一年，增加全额养老金的5%，直至年满70岁，开始领养老金时，每周可领取全额养老金的130%。[6]由此看出，很多西方国家法定退休年龄为65岁，所以满65岁开始领取全额养老金。我国因为人口多，就业压力大，没法像西方国家规定65岁退休领取养老金，但我们可以借鉴西方国家的做法，法律规定满60岁退休，但只允许领取50%的养老金，因为随着人们生活水平的提高，平均寿命的延长，60岁依然还有劳动能力，所以，可以退休为年轻人让出工作岗位，但可以取得其他劳动收入，边工作边领取部分养老金;另外，为了鼓励迟延领取养老金，法律可以规定:满65周岁，可以领取100%的养老金，每延迟领取养老金一年，增加全额养老金的5%。这样的养老金领取时间的设计可以减轻养老金支出压力，并保证养老金满足更长时间的养老需求。《指导意见》规定，个人账户月计发标准为个人账户全部储存额除以139。此规定意味着某人一旦超过71.6岁，其个人账户余额为零。而我国人均寿命为75岁，对于71.6岁之后个人账户该怎么计发养老金缺少法律规定。笔者建议采取和城镇职工同样的养老金计发标准，个人账户养老金标准为本人账户储存额除以120。这样可以提高农民领取养老金的待遇，同时为将来城乡统一的社会养老保险制度奠定基础。这也意味着到70岁个人账户金额为零时，余岁个人账户由政府补缴。因为我国《宪法》和《社会保险法》都规定国家保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。所以，政府有责任保证老年人的生存权得到实现。

三、新农保养老金运营及监管机制的法律保障

(一)提高新农保养老基金的统筹层次，拓宽养老金运营的渠道

《指导意见》规定：要建立健全新农保基金财务会计制度。基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次;有条件的地方也可直接实行省级管理。目前，新农保养老金基本实行的是县级管理，统筹层次低，在实践中出现诸多问题。其一，统筹层次过低会导致基金规模小，不利于发挥社会养老金的共济功能，基金保值增值也受到制约。其二，各地的缴费标准、待遇计发和基金运营不同，就会出现各地制度多样化和碎片化趋势，为将来建立统一的农村社会养老保险制度埋下隐患。其三，统筹层次过低，会出现增值渠道不畅、管理机构过多、监管成本较大等问题。其四，县级缺乏专业的基金投资人才和机构，难以更好地实现基金保值增值。所以，我国应提高新农保养老基金的统筹层次。《规划建议》明确提出“十二五”期间“实现新型农村社会养老保险制度全覆盖”、“实现基础养老金全国统筹”等建议。据此，可以在法律中规定，新农保基础养老金进入社会统筹部分，经济发达地区50%的基础养老金补贴上缴中央，实行全国统筹，个人账户部分可以实行省级统筹。在此种统筹层次下，在保证基金安全的前提下进行市场化运作，拓宽基金投资渠道。目前政策对农村社会养老保险基金投资工具予以严格限制，投资工具极为单一，仅仅限于银行存款、购买国债，安全性高但收益率低，影响基金原有价值量和购买力。国家统计局前不久公布我国2010年5月份的CPI指数同比增长已达3.1%，但我国目前一年期存款利率只有2.25%，[7]这意味着2010年我国银行储蓄的利息仍然不足以让储户对冲CPI上涨幅度，存入银行的新农保基金不能保值，再考虑到银行利率下调、通货膨胀等因素，基金更是雪上加霜，难以应对养老支出需求。所以，在把基金安全放在第一位的前提下要保证基金的收益率。在具体措施上，可以对收支进行事先预测，留足资金和一定的短期投资以备短期支付之用;并对中长期的投资期限进行统筹安排，使基金投资在应付日常支出的前提下充分发挥效益。根据国际社保基金管理方式的主流和我国农村社会养老保险制度的实际情况，农村社会养老保险个人基金账户比较好的管理方式为委托投资管理型。[8]因此，政府应以授权、委托方式把基金交给多家专业性投资机构进行投资运作，并引入竞争机制以提高效率；再通过公开招标等形式选取若干家业绩稳定、经营稳健、高效低费的专业投资机构，来负责基金的投资运作。通过立法对新农保养老基金投资项目和投资方向作出严格的规范，除一部分存入银行、购买国债外，一部分经过充分的可行性论证后可以购买业绩优秀的企业债券、海外绩优股票和金融债券等;还可以与政府部门联合开发，即取得政府的支持，使政府将一些风险小、并有一定盈利水平的公共事业方面的投资项目优先优惠安排给新农保养老基金。为了保证农户的权益不受损害，政府需对养老基金的收益率承担最终责任。即对于农户的个人账户承诺不低于银行一年期存款利率的收益率，若投资机构投资失败，由其承担一定责任，政府承担最终责任。社会统筹账户也由政府承担最终责任。

(二)新农保养老基金监管的法律保障

第一，健全农保经办机构，建立网络化信息平台，加强基金的管理。目前我国的县级市中，只有57.4%建立了农保经办机构，乡镇只有14.1%;[9]乡、村两级多为临时性的机构，并且经办机构基础设施落后，办公场地、设施缺乏;经办人员编制缺位，待遇低;业务素质偏低，村一级多由村干部担任协管工作，大多是中老年留守人员，文化素质不高，很多基层经办人员不熟悉业务流程，对新农保政策把握不准，工作效率低，工作漏洞多，难以适应新农保制度的快速发展。农村地域广阔，农民分散居住，边远地区的农民缴费和领取基础养老金极其不便，而且办理的程序较为复杂，等候时间长，这些因素影响了农民的参保热情。为了健全农保经办机构，可以整合乡镇资源，在不增编制情况下，重组乡镇社保站;保障经费开支，切实解决办公场地和办公条件问题;针对业务素质低的情况，可以在全国开展对农保经办人员的业务培训，村级要吸引大学生村官担任村级协办员，在各村设点就近集中办理新农保业务，让农民不出村就能办理各项手续，但要规范监督机制，确保基金不会发生被挪用、挤占情形。另外，统一的农保管理软件是新农保能够正常开展的必要条件，目前全国没有统一的新农保工作系统软件和网络建设规划，新农保从保费的收缴、存储、移交到保险金的审核、发放，数据信息庞大、经手人员多、手续复杂，在一些乡镇，新农保整个业务流程的实施还停留在手工操作层面，经办自动化水平较低，工作量大，不规范，误差率高，数据保存存在缺陷，并且无法和城镇职工社会养老保险数据库共享、对接，致使在办理新农保业务中无法得知是否参加城镇职工社会养老保险。而有的省、市的试点地区的农保管理软件也是五花八门，没有建立统一的信息化标准，不仅为数据的统计带来困难，也为养老金的转移接续和今后统一管理埋下隐患。《规划建议》中提出了“加强社会保障信息网络建设，推进社会保障卡应用，实现精确管理”的目标，应尽快开发全国通用的新农保系统软件，以县为单位利用互联网技术对参保人员进行信息入库管理，确定专门的核对录入人员，及时将参保农民的开户、缴费、转移接续、发放、销户等事项录入信息系统管理，建立参保档案，并实现和城镇职工社会养老保险数据库共享，同时要大力推行农村居民社会保障卡，方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。可设定按社会保障号供参保农民查询，数据包括基金交纳明细、本金、企业或政府补贴、滚动利息、累计等内容。第二，建立有力的新农保基金监管制度，明确法律责任，保障基金安全。发达国家基本按照政企分开的原则建立了较为完善的监管体系，规范实施，很少有基金被挤占、挪用等情况。我国目前对于新农保基金的监管机构、监督职责及其划分等问题规定不甚明确，有待细化。基金监管不力，很容易发生风险，影响社会的和谐稳定。所以，建立有力的新农保基金监管制度有重要意义。1、设立新农保养老基金监管委员会，由财政、劳动保障、审计等部门组成，新农保基金监管委员会必须在法定职权范围内依照法定程序行使监督职责，不能越权介入社会保险经办和运营的具体事务。社会保障部门实施专门的行政监督，制定完善农保各项业务管理的规章制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期公布农保基金筹集和支付信息。财政部门通过财政专户等措施对预算执行、业务活动实施财政监督;审计部门对基金收支、管理、运营等实施审计监督。2、加强社会监督体制，完善内控制度，明确法律责任。县乡两级农保部门要定期向社会公布基金基本数据，接受社会监督，以村为单位张榜公示保费缴纳、发放等情况，公布举报电话，及时发现错误及违法行为，实现群众监督;参保户也可以通过网络平台让参保信息联网，让参保人可以实时查询监控个人账户资金，实现对新农保基金的社会化监督，防范空账风险，确保基金安全。