网络舆论的法律保障体系探析

本文作者：刘青工作单位：中共烟台市委党校

网络舆论作为社会舆论的重要组成部分，在给我国社会生活带来日益深刻影响的同时，也带来了如何认识和合理运用网络舆论、如何引导网络舆论的新问题。要有效引导网络舆论，更好地发挥网络舆论的积极作用，最大限度地消解其负面影响，构建和谐健康向上的网络文化，必须要有完备的法律机制做保障。因此，健全网络舆论引导的法律保障机制，是我们当前面临的一个急需解决的重大课题。

一、健全网络舆论引导法律保障机制的紧迫性

网络舆论所具有的广泛性、即时性、开放性、共享性、互动性等特点，决定了对其建设和管理任务的艰巨。同时，网络技术的日新月异也加大了党和政府对网络舆论管理和引导的滞后性和不确定性。

（一）网络舆论自身发展规律的迫切需要

随着网络技术应用的普及和发展，互联网使用人数飞速递增，网民参与网络事件的程度也日益加深。尽管网络事件纷繁复杂，但由热点演变为公共事件存在着一定的共性。一是社会地位上的冲突。一般而言，网络事件冲突双方，一方为强势，比如富人、官员或权力部门；另一方为弱势，比如儿童、女人、农民等。二是社会矛盾的激化或统一。网络传播可以将不同地点、不同阶层利益诉求相同的人的声音汇集起来，形成合力，推动事件的爆发。如“瓮安事件”背后有矿业开采引发的社会矛盾；“石首事件”背后有当地走私活动对社会心理的冲击，这些都是在社会矛盾激化情况下形成的舆论。三是网络舆论的批判性与否定性。在嘈杂的网络舆论洪流中，质疑成为多数网络公共事件的逻辑起点。当公众的声音与矛盾无法在传统媒体上得到体现的情况下，伴随着网络舆论的批判和否定，弱势和强势在网络上发生了逆转，社会上的弱势群体占据了网络舆论的强势地位。四是议题设置在网络事件中起着引导作用。在哈尔滨警察打人致死案件中，起初网络舆论一边倒地谴责6名警察，然而，网上传言冲突中的青年有高官亲属背景时，舆论则发生了惊人逆转，警察成了舆论同情的对象，死亡青年则成了网民眼中的恶少。由此可见，议题的设置把社会的注意力和社会关注引到了一个特定的方向。五是回应的被动与滞后为网络事件发生提供了条件。一般来讲，网络舆论分潜伏期、爆发期与恢复期。事发后的12小时是一个关键的时间节点。在12小时内，网络舆论的压力多数处于潜伏期，在潜伏期，越早回应越主动，超过12小时，网络舆论就会处于爆发期，这时政府的每一个举动都至关重要。很显然，与报纸、广播、电视等受控、单向的传播不同，互联网提供的是一个舆论多元的信息空间。网络时代，要从根本上避免或减少有害信息的扩散，关键在于加大法制建设的力度，以法律特有的规范性、强制性打击网络上的违法犯罪行为。健全法律机制，是对网络舆论引导的制度支撑和基本保障。

（二）网络舆论监管的法律、法规不规范

近年来，我国陆续颁行了数十部涉及网络传播的法规性文件。这些法律法规对在网络传播中起舆论导向作用的网络媒体的条件及设立程序、网上知识产权的保护以及净化网络环境、维护网络秩序等一系列问题作出了较为明确的规定，对于规范和管理国内网络传播的建设和运行，抵御网上有害信息的侵蚀，维护国家安全等都起到了积极的作用，也给各级行政管理部门依法执政、依法管理提供了依据。然而，现有的网络舆论法律保障机制还存在着明显的不足之处：一是我国的一些网络内容管制立法规定得过于理想化，不具有可操作性。如《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》第14条：“互联网站链接境外新闻网站，登载境外新闻媒体和互联网站的新闻，必须另行报国务院新闻办公室批准”。这条规定的初衷是严格限制网站登载境外新闻媒体和互联网站的新闻，但由于新闻具有即时性的特点，如果一定要报国务院新闻办公室批准后才能登载，那么此时的新闻就已经成了历史，而失去了原来的新闻价值，这就使得此类条款执行起来非常困难，从而使类似条款形同虚设。如果制定的法律得不到执行，必将损害法律本身的权威。二是在具体的网络规范化管理中，存在执行标准模糊的问题。根据公安部33号令《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》第5条规定，违法有害信息主要分为九类，但对于这九类违反法律法规的行为都没有作出任何具体的数量或性质上的规定，其他相关法律法规亦然。作为一名网络使用者，对于违法（规）的标准难以把握；作为一名网站经营者，很难通过现有规定准确断定在其网站上的信息是否违反现行法律法规。执行标准的模糊导致法律在执行的时候有很大随意性。

二、健全网络舆论引导法律保障机制的基本原则

（一）维护国家主权与安全、保障社会公共利益原则网络天生的自由性既加大了网民们的个人名誉、个人机密、个人数据等个人资讯被窥视、被窃取、被侵犯的危险，也使得网络领域的违法犯罪和侵权行为无论是在数量、手段上，还是在性质和规模上都达到了令人震惊的地步，因而网络不安全因素的危害性越来越大。更为严重的是，随着以互联网为核心的无国界数字化空间的全面扩展，传统意义上的边防疆界已无法抵挡恶意、有害信息入侵，主权国家的政治安全、经济安全、文化安全的内涵正在发生深刻的变化，防范的难度也在不断增大。《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》中指出：对于威胁互联网的运行安全的行为、利用互联网危害国家安全和社会稳定的行为、利用互联网破坏社会主义市场经济秩序和社会管理秩序的行为、利用互联网危害个人、法人或其他组织的人身、财产等合法权益的行为，如果情节严重，依据刑法相关规定予以制裁。由此看来，维护国家主权与安全、保障社会公共利益原则已经成为网络舆论引导政策法规的首要原则，成为制定与完善网络舆论引导法律保障机制的直接目的。（二）加强自律与依法引导相结合原则网络空间的自律是法律规制的基础，但这种自律规范对不自觉者缺乏警示性和威慑力，单靠网络的自律规范已不足以维持信息空间秩序，维护公共利益，信息资源的共享与保护出现了冲突和矛盾。在国际刑法界列举的现代社会新型犯罪排行榜上，计算机犯罪已经无可争议地名列榜首。所以，网络自律必须由法制来保障。显然，国家权力的介入对网络舆论的监控是必要的，但公权力的使用要适度、适时，要审慎处理管制、打击与促进、维护的协调关系，避免滥用和过度使用公权力。如果片面地强化国家控制和管理，不能客观适度地顾及信息世界的特有规律，就可能事与愿违。哪些网络领域需要政府管，赋予哪些政府部门管，政府又以什么方式和手段去管，都需要法律、法规的明确规定，需要通过完善网络立法，加大网络执法和司法的力度，以实现网络行政管理法治化。专题研讨（三）责任严明原则法律的权威依仗于对责任人法律责任的严格追究，因此，明确并严格追究网络舆论各方主体的法律责任是完善网络舆论法律保障机制的基本保障。首先，要明确网络舆论发表者的法律责任。发表者是网络舆论的源头，只有从源头上控制网络舆论的合法性与正当性，才能确保互联网上信息内容的安全。其次，要明确网络舆论传播者的责任，既要维护发表者的合法权利，保障网络舆论的自身安全，也要维护公共安全和公共利益，及时阻止其和传播违法、违规资讯。第三，要明确政府监管部门的法律责任，对滥用权力、不严格执法的执法人员要从严惩处。（四）程序正义原则程序正义是指法律制度在运行、操作、手续、方式等方面的合理性与公正性，即要求任何法律决定必须经过正当的程序。互联网既是一种信息传输的载体，同时也是一种新型的新闻媒体。因此，合理调控行政权，既发挥其能动作用，又控制其消极影响，也就成为现代行政法制的中心任务。为了防止网络舆论引导对公民言论自由的限制，政府在进行引导时必须依据已有的法律规则和法定的程序进行，否则将会因为法律程序上的瑕疵而导致行政行为的无效或撤销。所以，对网络舆论引导必须慎重，不能自由心证，也不能授权行政机关自行其是，而应该制定严格的法律规则与法律程序，确保公民宪法上的权利不受损害。

三、健全网络舆论引导法律保障机制的路径

我国现有的有关网络舆论方面的法律规范以部门规章为主，法律效力较低，且不同规章之间还存在着交叉和盲点，很多方面的规范也不明确甚至存在自相矛盾之处，尤其对网络舆论内容的认定，对违规行为特别是违法行为的处罚，均缺乏可操作性。所以，应认真研究互联网发展的新情况、新特点，修改并完善国务院及其主管部门的相关行政法规和行政规章，提高有关法规的层级，形成符合宪法原则、体系清晰、规范明确的网络法律体系，为网络舆论的健康发展提供可靠的法律保障。

（一）加强立法，完善网络舆论引导的法律体系

首先，要尽量消除现有网络舆论引导法律法规之间的冲突与空白，做到有法可依。在现有的网络法律法规中，由于部门立法色彩浓厚，导致各个法规规章之间的规定不统一或大量重复；特别是由于部门利益的缘故，不少部门规章给自己额外授权的行为也并不鲜见。而目前网络舆论监管的主体涉及诸多行政管理部门，多头管理，分散执法，缺乏必要的执法力度，难以应付互联网迅速发展中可能出现的各种违法、危害社会安全等行为。因此，应由最高权力机关制定《新闻法》、《网络传媒管理法》等基本法律，再由地方人大和政府因地制宜地制定各地的监管条例和规章并做好部门规章的清理工作，为网络舆论的健康发展提供可靠的法律保障。其次，要完善相关司法解释，明确电子证据的证据规则。网络技术的飞速发展令网络舆论犯罪的花样不断翻新，司法解释应当追踪其变化并及时填补司法盲区。网络犯罪的证据具有非物质化的特点，其电子证据的证明效力、鉴定、认定与法庭采信等是网络犯罪所带来的新型的证据问题，因而必须尽快建立公检法机关都认同的证据规则与办案流程。如：在明确电子证据的勘验资格、取证程序、认定标准和排除伪造、篡改以及其他产生歧义的因素等方面，均应有权威性的法律规定。为解决现有法律在互联网领域的适用问题，还可通过司法解释增加特别条款，将其他模式中相关规则或规范进行整合，上升为相应的政策或法律规范。第三，要加强网络立法的引导性，提高与国际惯例接轨的兼容性。网络法律不仅要对网络犯罪进行严惩，更应注意保护网民的合法民主权利。因此，我国的网络立法应对网民的常规行为不予干预，使网民在充分享受民主权利的同时遵守法律，但对那些反政府、反社会、破坏民主的网络违法行为则要立法严惩。网络立法既要自成体系同时又不能与原有的法律法规脱节，要保持整个法律体系的完整性和协调性。随着国际互联网络的广泛应用，全球信息化进程的快速推进，我国还必须加强政策法规与国际的衔接，不断提高兼容性。

（二）健全网络舆论引导法律保障机制的基本制度

首先，要建立公开透明、及时有效的政府信息制度。网络舆情作用的凸显，很大程度上在于它的公开性。流言止于公开，透明赢得人心。从湖北石首市骚乱到四川成都市“6•5”公交车燃烧事件，再到乌鲁木齐“7•5”事件，政府对于“危机事件”的处理让人们看到，政府如果不及时相关信息，各种谣言就会乘虚而入，有时还可能给一些别有用心者以可乘之机，使一些“不明真相”的群众群情激愤，结果导致事态扩大，使政府的公信力和执行力都受到影响。因此，只有及时、准确、公开、透明地提供权威信息，才能保障真实、客观、公正、全面的信息在互联网上得到最有力的传播，才能真正遏制住谣言的散播，掌握舆论引导的主动权。其次，要建立“网络把关人”制度。任何信息的传播，都是信息选择的过程，其间充满了各种各样的“把关人”。“网络把关人”包括网站编辑、网管等，他们在信息选择、引导舆论方面的作用至关重要。面对网络传播的新特点，“网络把关人”的引导方式应从过去的“严把关”发展为“巧指路”，从过去的以“堵”为主发展到以“导”为主，即从以前的对错误的舆论采取堵塞和封杀的方式转换为在充分尊重人们言论自由、允许各种不同观点和意见发表的同时进行积极的舆论引导；从过去的让人们“看什么”发展到教人们“怎么看”；在网络这个虚拟的空间里，面对各种各样的“议题”，主流新闻媒体通过“议程设置”把人们的注意力引导到特定的方向，帮助网民提高对社会环境的认知，从而达到引导舆论的目的。第三，要建立网络舆论“意见领袖”的培养和管理制度。“意见领袖”又称舆论领袖，通常是指在信息传递和人际互动过程中少数具有影响力、活动力，既非选举产生又无名号的人。这些民间身份的观察家可能比传统报纸和电视台对公众的影响更大，他们的观点往往能够左右网民的判断并引导网络舆论的走向。由于这些网络“意见领袖”的身份不同，具有很强的流动性和隐蔽性，其发表的言论并不都是客观公正的，往往会直接导致网络的舆论与现实情况存在一定的偏差，因此，需要在网络舆论引导实践中，有意识地建立起一支业务精、知识广、讲正气、热情高的“意见领袖”队伍，使其有见地、有代表性的发言放在网页的突出位置，或者集约成个人言论专辑，以强化主流言论，孤立非主流言论。第四，要推行网络实名制。网络是虚拟的，但它产生的社会影响却是实实在在的。所以在推行网络自律的同时，有必要由外部力量介入，让网民在发表言论时考虑到发言应该承担的责任，令其客观地对信息进行思考，尊重事实、尊重他人权利、维护国家安全与社会公共利益。实名制的推行能在一定程度上解决虚拟身份存在不利一面的问题，增强网民的社会责任感，在发表言论时会考虑到言责自负，使其在涉及违背道德或法律的内容时有所顾忌，对自己的行为进行约束，有社会责任感地行使言论的自由表达权。当然，推行网路实名规则，不能采取一刀切的激进做法，应采取逐步推进的方式进行。第五，要建立互联网上下游业务间的连带责任法律制度。互联网的技术特征和行为特征决定了任何一个网站，如果没有网络接入服务商提供网络接入，该网站就不会出现在互联网上。因此，要强化各运营机构的监管连带责任，防患于未然。通过强化接入服务商提供接入服务的事先审查责任和代网站进行报备的责任，实现“以少管多”。比如，规定任何接入网络运营商，不得为未经批准和登记备案的网络内容服务者提供网络接入服务，违规提供接入服务的，要予以严厉处罚；任何网络内容服务提供者不得向未经批准的机构和个人出租网络空间等等。违反这些义务的经营者，均应承担连带法律责任。明确规定各运营机构的监管连带责任，强化互联网服务市场主体的责任意识和法律意识，就可以尽快规范互联网的秩序。