浅议区域行政协议的普遍法律效力

摘要：区域行政协议是我国目前较为广泛采用的一种府际关系调整手段。作为一种公法上的契约，其效力范围不仅包含着私法合同相对性所指向的缔约主体之间，更能体现公法特性的是，区域行政协议对缔约主体之外的行政机关和相对人亦发生一定的效力。通过对有关区域行政协议的效力的理论辨析，本文认为其对外效力有双重属性：其一，对于相对人，在协议成立时仅仅具有公信力，在协议履行阶段缔约主体通过行政行为与相对人建立行政法律关系。其二，对于公权力内部其他行政机关，区域行政协议具有一定的约束力。

关键词：府际关系；公法契约；区域行政协议；效力

一、区域行政协议的内涵界定

随着我国当前区域经济一体化的发展趋势和环境、交通、城市管理等跨区域综合治理的迫切需要，区域行政协议近年来成为一种应用愈加普遍的地方政府治理手段。从形式上看，区域行政协议是指那些有关政府及行政主管部门为了顺应区域发展的趋势，在不同行政区域间协调行政目标、裁撤制度藩篱、缓解权利冲突等方面协商一致而签订的一系列合意性书面文件的总称。所谓协议，尽管与合同、契约表述不同，其基本内涵却是一致的。使用行政协议这一表述，主要是为了区别行政合同的概念。行政合同的缔约双方是行政主体和相对人，两者居于不平等的法律地位，而行政协议的缔约主体是行政机关，具有一定的平等性。但是，需要说明的是这种平等性不同于民法上的平等主体。行政权由于上命下从的特性以及服务于公共利益的本质目的，缔约主体不能做类似于民事合同中追求自身利益最大化的考虑，行政主体必须顾及相应的行政目标、社会公益、宏观的国家治理决策以及上级机关的意志。这种情况下，很难认为缔约主体的意思表示是自由平等的，只能说缔约主体间具有“对等”的法律地位。所谓“区域”即是指作为缔约主体的地方政府或政府主管部门所管辖的区域交叉错落、不相重合。缔结协议往往是由于缔约主体的管辖区域存在某种地缘联系。这些“区域”可能跨越省、自治区、直辖市一级的行政区划，也可能指在一省范围内彼此相邻的城市群。在我国，亦有上下级之间、中央部门与地方之间缔约的现象。

二、区域行政协议的对外法律效力——公法契约的特殊性

无论在公法上还是私法上，契约都具有本源性的基础地位，其效力来自于有约必守的自然法观念。普芬道夫认为，为了使社会得以存续，自然法和国家法秩序须建立在某些基本契约的基础之上。洛克认为，为了终结自然状态的混乱与无序，人们彼此同意组成一个共同体，依契约关系，建立政治国家。可见，有约必守原则是公法乃至公权力产生的基础。自罗马法始，合同的效力就具有限于缔约主体的相对性。“此种仅债权人得向特定义务人请求给付之法律关系，学说上称之为债权之相对性，与物权所具有得对抗一切不特定人之绝对性不同。”尽管现代民法在一定程度上对于合同的相对性有所突破，但公法上的契约较之仍具有明显的特点，其中关键一点就在于其对缔约主体之外的拘束力上。本文所称的“普遍效力”即是基于公法视角，研究区域行政协议对于缔约主体之外的行政主体与相对人的效力。内部效力上，对于缔结区域行政协议的双方或多方行者主体而言，协议的约束力主要来自有约必守原则，或者私法上的帝王原则——诚实信用原则。“区域合作协议拘束力的基础，是缔约主体的诚实守信或诚实信用。”协议本身即是缔约主体为自己立法，对缔约主体具有约束力当是区域行政协议的应有之义。相较于内部效力，区域行政协议的对外效力则更为复杂。传统的契约理论囿于相对性的限制，难以厘清区域行政协议的对外效力。而法律实践却表明区域行政协议的实际效果现实存在，诸如京津冀合作框架协议、长三角区域行政协议、环渤海区域行政协议等等对于社会有着巨大的影响力，同时也成为缔约主体各政府部门协作的准则。相对人依据此类协议安排自己的生活；社会财富以此为导向流动；下级行政机关细化部署相关工作，依协议做出相应的抽象或具体行政行为。显然，区域行政协议具有对外效力。

三、区域行政协议对外法律效力的争论

笔者梳理了目前国内有关行政协议对外效力性质的论述，大致有“抽象行政行为说”和“规制力”说两种说法。“抽象行政行为说”认为行政协议在缔约主体之外属于抽象行政行为，具有行政规范性文件的效力。其理由多集中于协议的反复适用性和普遍约束力上，这种观点主要是通过区域行政协议文本的形式来判断其性质。另一种说法认为，区域行政协议对于缔约主体之外的社会公众具有规制力。这种说法基于政府具有代表公众缔约的“有效代表权”，协议中规定的相对人权利义务事项对于相对人具有法的属性，或可以通过利害关系人同意补正这种约束力。上述说法都有难以解释的问题存在。从根本上说，两种说法都没有区分开行政协议与行政立法的本质区别。实际是将区域行政协议理解成了多机关联合立法。两者本质上的不同在于行政协议存在协商与利益交换的空间，而行政立法只能就某一事项进行讨论寻找最为公平的解决方案。简单的讲，行政立法要就事论事，而行政协议可以权利交换。这种特性源自契约的本质，正如霍布斯所言：“权利的互相转让就是人们所谓的契约。”具体说来，行政协议形成过程中的许多环节都难以解释为抽象行政行为：其一，抽象行政行为的普遍约束力需要公示公信原则，而区域行政协议往往不公示。观之我国区域行政协议缔结现状，能够做到内容充分公示的行政协议少之又少。“对于有些行政协议来说，政府主体在缔结之后并没有及时向社会公布，只是作为一种政府内部文件限于政府内部知晓。”可见，就缔约主体的本来目的而言，并未将行政协议作为一种抽象行政行为来看。其二，抽象行政行为具有效力位阶，而区域行政协议难以界定。一方面，区域行政协议往往规定跨区域的重要事项，需要下位法完善。区域行政协议往往不以法规或规章的形式制定，如果仅仅界定为规章以下规范性文件，实际是变相削弱了其约束力。另一方面，我国实践亦有中央部门与地方、上级与下级缔结的行政协议，此种协议难以界定其法律位阶。其三，行政协议往往不遵守抽象行政行为制定程序。行政立法讲求程序的合法性，来为最终的文本提供正当性基础。而行政协议程序上更注重双方的有效协商，形成合意。综合以上几点，笔者认为区域行政协议本质上与抽象行政行为有较大差别。较之“抽象行政行为说”，“规制力说”要更为合理，但依然有需要完善之处：其一，政府代表公众缔约的“有效代表权”，这种理解是基于民事上的制度。民事上的或代表都应当为被人利益行动。虽然行政协议都是为了更大范围的公益，但对于部分相对人而言也总会有贬损其利益的情况出现，这明显违背制度的根本。与其说政府机关是辖区内公众的代表，所缔结的协议对公众有效，莫不如说政府基于对法律授权事项而对一定区域的公共事务具有管辖权，说到底“有效代表权”的说法依然没有摆脱行政立法的思维。换个角度来说，如果认为区域行政协议是政府代表公众而签订的，那么代议制机关是否更加理所应当的具有这种或代表权力？洛克在政府论中将执行权与对外权进行了区分，对外权“包括战争与和平、联合与联盟以及同外国的一切人士和社会进行一切事务的权力……”虽然府际关系不同于国际关系，但是比照这种权力划分的逻辑，地方人大应当优先于政府享有区域行政协议的缔结权。显然这与现实的做法相悖。其二，具备法的性质的行政协议能够约束相对人行为。持“规制力”说观点的论者认为“区域合作协议是否具有规制力，取决于它是否对公众的权利义务作出规定，取决于它是否具有法的性质或经厉害关系人同意。”立法者需要有明确的立法的意图，而区域行政协议形成之时行政主体并没有这样的想法，往往是通过行政机关随后的抽象行政行为或具体行政行为使得相对人配合行动。其三，“利害关系人同意”在行政协议形成过程中也不可能存在。与行政协议具有利害关系的相对人在协议缔结时没有话语权，也没有相应程序保障其意见表达。协议达成后的厉害关系人同意或反对都不会对协议履行造成影响，行政协议只是约定了双方政府的权利与义务，无关相对人是否同意。综合以上三点，规制力说虽然能够更为充分地解释区域行政协议的法律效力现象，给予其一种正当性，但依然有很多难以解释的问题出现。

四、区域行政协议对外效力的实质——约束力与公信力的双重性

（一）对相对人，行政协议是具有公信力的行政计划

区域行政协议也具有契约的基本性质，同民法上的合同一样也有着合同订立、合同成立、合同履行、合同终止等运行环节。行政协议对于相对人的效力的讨论首先要明确一点，即是协议履行是不同于协议订立的环节。行政协议的订立，是缔约行政主体各方表达意愿，协商一致达成合意的过程。行政协议的履行是缔约主体对于约定的各方义务作出妥善安排，实现协议所要达成的行政目标的过程。订立行政协议不同于订立行政机关与相对人之间的一般的行政合同，其中没有相对人作为缔约主体参与，也没有为协议外的第三人直接设定义务，这是合同相对性所决定的。如果说行政协议中的规定对于相对人产生了普遍的约束力，那么行政协议就变成了一种多机关的联合行政立法，因为在这种行政活动中相对人并没有表达意思的协商空间，对于相对人根本构不成“协议”。因此在合同订立过程中并没有对相对人的直接的义务安排，真正产生相对人义务的是在于合同履行的环节。在合同履行环节，缔约主体应当运用其相应的行政权力努力促成协议目标的实现。这一过程中，缔约主体必然要进行一定的行政活动，采取抽象和具体的行政行为，与具有利害关系的相对人建立一定的行政法律关系。这样，相对人实际是作为行政机关履行协议的一种方式参与进来。或者换言之，协议本身的契约观念上的约束力并不及于相对人，这也是与前述的“抽象行政行为说”与“规制力说”的根本不同之处。那么，如前所述影响如此广泛的行政协议必然会对公众生活产生较大影响，涉及到许多人的合法权益，如何理解这种影响呢？笔者认为，这种对于相对人权益的影响也不可忽视，在行政协议的履行环节相对人的权利是通过相应的行政行为法来保护的。而在协议订立和成立阶段，区域行政协议实际上是作为一种在一定的行政区域内宏观上对相对人产生影响的行政计划。“行政计划，虽然也有和行政行为等行政手段相提并论的，但是，和这些手段是不同层次的观念。”“其他行政行为的形式，被作为实现计划的手段来定位，法律有时也是作为实施计划的手段来使用的。”这样也就区分开了协议本身的效力和履行协议或者称为实现计划的行政行为的效力。抛开协议之后的履行行为不谈，仅就协议本身来说，社会公众有理由相信政府会履行相应的协议义务，行政协议预示着行政机关未来一段时间内的行政目标和政策走向，行政机关应当会采取协议所涉及的行政行为。从另一角度说，社会公众对于行政协议来讲具有一定的信赖利益，在合同成立或公式以后，相对人的利益也是基于信赖利益保护原则来进行保护的。可以说，对于相对人而言，行政协议是一种具有公信力的行政计划，相对人及于对政府履行协议的信任而影响到自身的生活，在此之后行政机关应当做出抽象或具体行政行为以落实在先的行政计划安排。

（二）对缔约主体外的其他行政机关，行政协议是具有约束力的法律文件

“抽象行政行为说”和“规制力说”都将行政协议对外效力理解为对相对人的效力，忽视了缔约主体之外尚有其他公权力序列内的行政主体。而实际上，区域行政协议的对外效力包含着两个部分，即享有公权力的其他行政主体和行政相对人。实践中，区域行政协议的现实履行，最主要的是通过这些行政机关的配合实现的。“现代西方契约法的核心是承诺和合意。”普通法系一般的契约理论有禁反言原则，大陆法系民法有诚实信用原则作为帝王原则。普通私人缔结契约尚且如此，具有更强公信力的国家行政机关更应当受此类原则羁束。所不同的在于主观意思的形成，在私人契约订立时公民要自己做出意思表示，而对于行政机关而言则不是如此简单。一方面行政机关的缔约事项应当有法律授权，否则协议必然不能执行，所以缔约主体的自由意志范围也受到一定的制约。可以说行政机关缔约时的权利能力是十分有限的。另一方面，在我国单一制国家的基本架构之下，行政机关是具有统一意志的整体，行政命令不能上下冲突。所以对于行政协议来讲，缔约主体不是简单的个体的意思表示。行政协议有可能背负着上级命令，同时也可能成为对下级的指示来源，对于同级机关亦一种告知与公示。因此对于行政机关，由于行政机关本身的公信力要求和我国行政权的一体性定位，地方政府所缔结的行政协议应当得到普遍尊重。这种约束力不仅仅存在于缔约主体的下级机关之中，对于同级其他地方政府乃至上级行政机关都有一定作用。我国实践中也是如此，以长株潭合作框架协议为例，尽管该协议缔约主体是长沙、株洲、湘潭三市，但其后湖南省财政厅、发改委、环保厅等诸多省级政府部门都纷纷制定相应规范，推动长株潭城市群发展。可见，合法有效的行政协议对于行政机关具有一定的约束力。综上，区域行政协议具在缔约主体之外的效力有双重属性，对于相对人则表现为多个地方政府言行一致的公信力；对于公权力序列的其他行政主体，表现为具有一定的约束力。

五、区域行政协议的发展探索

在我国相关立法尚未完善的当下，区域行政协议正在如火如荼地发展，并在全国发挥着协调府际关系的作用。无论怎样界定区域行政协议的效力，其对外发生着重大的影响已是不争的事实。“不以强力防卫强力的信约永远是无效的。”在区域行政协议效力的讨论中，不难发现目前我国的行政协议最终保障依然是依靠地方政府的主动履行来实现的。对于缔约双方而言，违约行为可以通过向上级申述来寻求合理的解决方案。然而，对于区域行政协议在缔约主体之外产生的影响所引起的纠纷，目前来看尚未有常态化、制度化的解决机制。在承认区域行政协议具有普遍法律效力的基础上，构建相应的制度应当注意几个方面。首先，政府与相关行政机关应当加强行政协议的公示。虽然区域行政协议对于公众并不具有直接的普遍约束力，但是其影响范围广泛，必然涉及相对人的信赖利益。为保障公民的知情权，应当对缔约过程及最终的协议文本进行充分的公开。其次，应当通过立法来明确缔结程序。公权力行使不同于私人行为，应当遵循一定的程序才能防止其恣意膨胀、越权滥用。尤其是区域行政协议的效力范围远超出缔约主体内部，因此应当以更为严格的程序进行规制。最后，区域行政协议的法律救济方式亦值得探讨。目前我国立法对行政协议尚无明确的救济途径，论者亦多集中在讨论缔约主体之间的法律救济上。在协议履行过程中，相对人可以通过对于行政机关的具体行政行为依法行政复议或者诉讼。然而，区域行政协议往往伴随着较为宏观的公共利益存在，如何在此种背景下给予相对人的合法权益公正的对待，是法律实践需要讨论的问题。能否依信赖利益保护原则给予公众以普遍的法律保护，需要立法者制定相关规范时加以考虑。

作者:曲衍东 单位:中央民族大学