上市公司财务监督机制的问题与改进

一、财务治理下上市公司财务监督机制存在的问题及原因

（一）相关法律规定未构成一个完善的财务监督框架

我国的财务监督法律体系十分复杂，其中，以《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）、《中华人民共和国会计法》（以下简称《会计法》）、《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）、《中华人民共和国税法》（以下简称《税法》）、《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）为其主要构成元素。虽然立法机关或行政机关制定了相关的财务监督法律法规，但是还未构成一个完善的财务监督框架，就其内容相对来说，太过原则性和指导性。例如：《公司法》虽然详细阐述了公司财务、会计原则、公司内部财务监督等问题，但其中关于财务监督制度的规定并不多。《会计法》规定：统一的会计制度是一个国家财务安全的保障，国务院财政部是编写会计制度的主要单位。在会计监督中虽然详细作出了财务监督的规定，但是这些规定也过于原则性。《证券法》尽管对上市公司财务信息的透明化和财务信息的定期披露作出了规定，但是还有完善的空间。《税法》《审计法》《中华人民共和国税法银行业监督管理法》（以下简称《银行业监督管理法》）、《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）等，为特定客体服务的法律规范，对企业纳税人、国有企业、商业银行、保险公司等作出了有关财务监督方面的规定，但是其内容相对较少，也有待加强和完善。

（二）政府职能部门的监督相对过多，力度不足

目前，我国政府直接的财务监督权，均在《会计法》《证券法》《税法》《银行业监督管理法》《保险法》等法律规范中作出了规定，而且审计、税务、财政等部门都具有对企业进行财务监督的权力。例如：《会计法》规定：有关具有财务监督权力的部门，在对相关企业进行了会计资料的财务检查之后，检查报告必须及时出具，并且对已经作出的检查结论，如果其他部门进行监督检查时能够用到的，不需要再进行检查。

（三）社会监督制度不完善，监督能力较弱

1.我国注册会计师行业的发展与问题

我国注册会计师行业是1994年之后独立发展起来的。1999年底，会计师事务所的脱钩改制正式完成，但是会计师行业的发展并未沿着市场化的方向规范发展，并且会计师事务所未真正成为独立的市场主体，仍然与当地政府有着千丝万缕的联系，本质上并不独立。这样就失去了会计师事务所安身立命的根本，导致审计师市场无法形成。在英、美等市场经济发达的国家，注册会计师对企业进行财务监督，己成为企业外部财务监督的主要形式，且其行业监管体系等均较完备。

2.我国社会监督行业规范不合理，法律法规不健全

由于我国的市场经济还处于快速发展阶段，还不够成熟，社会监督也处于起步发展阶段，行业规范并不合理，相关法律法规也未特别设计。所以，很容易引发社会监督者为了自身利益，而丧失职业道德的情况。我国注册会计师监督制度的历史短、行业规模较小、执业人员偏少、体系不完善。另外，企业年报审计业务有限，年报的业务量不能满足会计师事务所的需要，造成会计服务市场业务竞争激烈。这种现象导致许多会计师事务所为了追求盈利而不择手段。

（四）股东财务目标不同，内部财务监控部分失效

大部分出资人或股东投资的目的在于实现自己财富的最大化。对上市公司而言，股东投资的目的，则是股价的最大化。股价的高低，对出资人来说与公司的价值成正比。然而，现实并非如此。因为我国市场经济体制的特殊化，中小股东与大股东的目标并不一致。对中小股东来说，市场价格决定其财富的大小，股价越高，财富就越高。相对于中小股东，大股东的财富取，决于公司净资产的高低，净资产越高，其财富值越大。然而，事实上往往大股东对上市公司具有较大的支配权，所以上市公司的内部财务监督体系，较侧重于保护非中小股东，使得中小股东的合法权益可能会受到损害。

（五）控股股东对董事存在委托风险，监事会职能失效

1.监事会缺少基础的监督条件

从表面上看，我国上市公司的监事会起到了与董事会等其他利益者相互制约的作用。然而现实情况是，如果监事会缺少基础的监督条件，那么其作用将受到质疑。例如，董事会有提名监事的权力，并且大多数监事都是由董事会提名安排的。此外，管理层也有直接和间接提名职工代表监事的权力。所以，在上市公司中，存在着监管者被被监管者控制的现象。从股东大会监事选举的情况看，董事会操控股东大会直接选举自己提名的监事，存在作弊现象。

2.监事会成员不具备专业技能，且缺乏必要的知情权

《上市公司治理准则》要求，上市公司的监事应当具有法律、会计等方面的专业知识，但是大多数监事都属于雇佣角色。这就导致许多监事会成员不具备监事专业技能，不能很好地履行其义务。另外，绝大多数上市公司的监事缺乏对公司必要情况的知情权，导致监事会成员无所事事的情况存在。

（六）独立董事存在弊端，导致独立董事监控机制失效

1.大股东的“一票否决权”使独立董事不能发挥其效用

大股东的“一票否决权”在我国许多上市公司中十分普遍，所以在独立董事的立场与大股东的利益发生冲突时，独立董事都无法与大股东所抗衡，这就导致独立董事在很多时候不能发挥其效用。

2.独立董事无所作为的原因

导致上市公司独立董事无所作为的原因是，上市公司众多独立董事缺乏独立的“人格”。独立董事之所以独立，是因为其有独立的人格，否则难以发挥独立董事的作用。我国相关法律法规规定，独立董事候选人经股东大会选举决定，上市公司董事会、监事会、单独或合并持有上市公司已发行股份1%以上的股东有提名独立董事的权利。绝大多数独立董事是由持股1%以上的股东提名的，这个规定导致独立董事的独立性遭到破坏。此外，独立董事职能缺乏清楚的定位，同时履行职责又缺乏规范的运行程序，没有合理的评价和激励机制，是独立董事难以有所作为根本原因之一。

二、财务治理下改进上市公司财务监督机制的措施

（一）转变政府监督职能

1.政府监督应向社会监督转变

我国政府是上市公司外部监督的核心。政府部门只有根据实际情况，制定相关的法律法规和管理制度，才能完善外部监督体系，保障公司正常的经营活动。对财务报告的监督，政府部门应尽可能地辅助社会机构，不应过多地干预公司的正常财务治理活动，而应加强对公司外部监管环境的治理。政府应通过制定新的法律法规，用外部压力促使公司强化自律机制，尊重市场的客观规律，而不应随意干扰市场秩序。应给予公司相当的空间，逐渐减少政府监督对公司的干预。

2.司法应适度介入监督领域

自律和司法，是法治国家对解决公司管理纠纷的两个主要途径。拥有很大权限的法院，可很容易介入公司管理纠纷中并协助解决。随着我国市场化的逐渐推进并走向成熟，政府对市场过度干预的现象会越来越少，简政放权是我国政府最应该做的。我国应学习发达国家适当加强司法介入监督领域的权限，使得我国能够进入多层次监督的时代。例如，政府应合理地修改《公司法》《证券法》的相关内容，增加证券民事赔偿的界限和范围，明确和细化民事责任制度；通过立法和司法解释，细化证券违法行为的民事责任，加强和细化对证券民事责任方面的规定，明确相关行为应当使用的司法程序。

（二）完善社会监督的制度建设

政府监督已不能完全适合我国市场经济快速发展的现状，且政府监督投入不足以满足现实需求，受到了人力、物力的约束。所以，政府监督和社会监督相结合是顺应潮流趋势的。只有这样，才能平衡我国社会监督与政府之间的关系，更好地发挥市场经济的优势。借鉴发达国家的成熟经验，政府部门只是对市场进行宏观的调控和审查，对注册会计师的监督，必须靠准官方机构来实施，政府不应对市场过多干扰。因此，为了杜绝政府监督的诸多弊病，实现社会资源的充分利用，应建立具有充分职权的、实效的准官方机构，由其实施对注册会计师的管理和监督。

（三）正确处理公司内部层级监督关系

对内部财务监督，代表不同利益群体的财务监督机关，应尽职地完成各个层次之间的监督。为了使监督体系能够高效运行，会面临许多问题，其中包括公司各个监督部门关系的界定、公司内部监督权限的界定、重复监督导致的成本问题界定。重复监督的现象，会造成在监督过程中监督成本加大、公司经营的成本和压力加大，妨碍公司正常生产运营。此外，重复监督的现象，还会导致监督机关相互推卸责任、对被监督人的监督不能有效进行，监督机关等于虚设。因此，要加强监事会、财务总监、内部审计部门之间的有效沟通，建立完善的内部监督机制。

（四）用独立监事制度取代独立董事制度

由于大多数监事会对公司监督不力，我国向发达国家学习了独立董事制度，但是独立董事制度仍然未解决之前监事会所遗留下来的问题，而且也未提高公司财务监督机制的效率。正是由于我国公司制度的特殊性,不仅不能使独立董事制度有效且合理地运行，而且还会与监事会制度的作用相冲突，造成不必要的财务监督权利的重叠。所以，对我国上市公司应因地制宜，尝试引入独立监事机制，在加强监事会权力的同时，避免监督权力叠加。因此，在《公司法》的基础上，引入独立监事制度，不仅可完善监事会，而且还可适当降低公司成本，这对各利益相关者都是有益的。

（五）加强监事会的核心地位

我国监事会制度的主要任务，是为了保护投资者的合法权益，并且对经营决策和企业管理执行人员进行监督。所以，监事会制度应得到加强。其具体措施是：1.通过法律赋予监事会监督职权通过法律赋予监事会监督职权，从而加强监事会独立的法律地位，为监事会能够有效执行财务监督权力、保持监事会的独立性，提供坚实的基础。2.明确监事的选任资格、约束条件、法律责任对监事的选任资格、约束条件、法律责任等，必须明确规定且严格执行，从而加强公司监事会对公司财务监督的可行性。3.加强监事的职权和权限为了使监事会能够更好地发挥其权责作用，应加强监事的职权和权限的履行，如各种财务资料的查阅权等。4.将董事会和监事会重叠监督职权合二为一可将董事会中具有监督职能的下设委员会，转到监事会之下设立，将董事会和监事会重叠监督职权合二为一，能够起到加强监事会在上市公司内部监督机制中的作用。

（六）设立专职财务监事

在日本的财务监督体系中，会计监事是由会计专家担任并且取得注册会计师的职称，由上市公司聘请的。与审计员和会计监事不同的是，专职财务监事是具有注册会计师资格的、在公司内部专门从事财务监督工作的专业性的监事。专职财务监事由公司聘请，属于公司监事会的内部成员，并且不禁止其与公司的关联关系。1.专职财务监事的职能专职财务监事在上市公司内部的主要职能是，对公司进行独立的财务监督，并且还拥有一般监事所具有的业务监督权等其他权力。专职财务监事隶属于上市公司监事会，具有股东大会赋予监事会监事所拥有的一切权力。2.对专职财务监事的要求具有注册会计师资格的人员担任专职财务监事，不能从事除财务监事之外的任何职业或任何无关企业的会计咨询等业务。

作者:伍子卿 单位:江西财经大学会计学院