两栖生活模式下农民工养老保险制度探讨

摘要：建立健全适合于农民工的养老保险制度关系到我国社会发展的全局，是社会转型时期必须要解决好的问题。文章基于农民工两栖生活模式，从农民工养老保险制度的现状、发展的障碍因素出发，针对社会养老保险缴费偏高、农民工和用工单位参保积极性不高、政府监管力度不够以及养老保险关系转移困难的情况，指出需要政府完善养老保险顶层设计；强化农民工和用工单位的参保意识，加大执法监督力度；多元化筹集养老保险资金；打破城乡二元化体制。

关键词：农民工；养老保险；两栖生活

一、引言

随着我国城镇化、工业化进程的不断加快发展，越来越多的农村剩余劳动力选择离开土地，到乡镇企业或者转移到异地就业，在我国社会主义建设的过程中，农民工群体为社会经济的稳步发展做出了卓越的贡献，可以说，没有庞大的农民工队伍，就没有我国经济持续与稳定的腾飞。2014年全国农民工总量已达到27395万人，年末参加城镇职工基本养老保险的农民工人数却只有5472万人（数据来源：2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报。），所以，就目前的实际情况来看，虽然把农民工养老保险纳入城镇职工养老保险范畴，但是农民工所面临的养老保险问题仍然没有妥善得到解决。农民工离开家乡到城市寻求生计，家中有大事或农忙时回家帮忙，其余时间只能游离于打工地和家乡之间，并可能不断地更换工作地和工作岗位，虽然扎根在农村，却成为两栖生活模式的代表。工作地转换频繁导致不能连续积累缴费年限；统账结合的模式更是削弱了农民工的养老保险权益。张转玲（2012）通过对深圳市农民工的实地调查研究分析了农民工养老保险问题，认为要进一步提高农民工的参保意识，并明确用工单位的法律责任，以及及时处理好农民工养老保险关系的转移接续问题。赵志刚、刘敏（2013）从政府职能角度论证了农民工养老保险中政府职能的重新定位，指出当前政府管理体制还不够健全，要进一步明确政府的各项职能，加强对养老保险制度运行的监督。余运江等（2014）实证分析了对上海农民工的调查数据，得出农民工迁移到外地重新就业的原因，认为农民工输入地政府应当加快完善社会保障政策，让更多的外来农民工能够和本地居民平等地参与养老保险和医疗保险等，降低外来农民工的回流意愿。蒋云赟（2013）认为，当前我国政府责任的不完善和财政支持的缺乏，严重阻碍了农民工养老保险的发展，农民工应该以较低的缴费基数和缴费比例参加养老保险体系。

二、农民工养老保险的现状分析

（一）农民工养老保险实际需求迫切

庞大的农民工群体本身文化水平不高，从事的多是脏、累和时间长的岗位，但是他们为我国经济建设做出了巨大的贡献。然而从现实来看，受城乡二元体制的限制，他们留在农村户籍的烙印使得他们被拒于城市社会保障体系之外，不能和城镇职工平等的享受养老保险权益，这和经济发展的初衷原则相违背。城乡居民应该共享社会经济发展成果，所以急需完善农民工养老保险制度，充分发扬社会主义公平性原则，体现社会保障促进社会公平、维护社会稳定的功能。

（二）土地保障作用的引力仍比较大

农民工辗转于城市与农村以及城市之间，强流动性带来养老保险关系转移接续的频繁，而实际上受到了省级基金统筹水平的阻碍。这降低了他们参保的信心，使他们对养老保险感到遥不可及，对于和城市职工平等享受养老保险待遇只停留在奢望层面。所以，两栖生活模式下的农民工到年老后还得回到家乡依靠土地为生，社会养老保险制度的不完善使农民工难以完全放弃土地。在农村建立起来的养老保障制度受城乡二元体制的影响目前还不完善，大部分农村地区土地收入还依然是家庭的主要生存收入，养老保险离不开家庭保障，家庭保障有着自己的优势，为农民工养老保险的进行提供基础。

（三）呈低参保、高退保趋势

农民工对当前养老保险政策的持续性缺乏信心，这对于是否参加农民工养老保险产生了极大的影响，说明现行的养老保险政策在农民工群体没有得到普遍的认可。还有，长期以来城乡二元结构、城乡地方保护主义和歧视政策的一系列软约束，政府保护城市居民的各项权益，忽视并限制了为城市做出巨大贡献的农民工的各项权益，这也影响和制约着农民工在城市的就业和权益保障的实现，从某种角度来说降低了农民工养老保险的参保意愿和参与率，不利于农民工社会养老保险事业的长远发展。其次，受诸多因素如缴费困难、转移关系艰难以及用人单位逃避责任等的制约，农民工的参保率仍然比较低。农民工养老保险政策不够具体、完善，农民工养老保险的覆盖面不高，大部分农民工并不能像城市居民那样享受养老保险，而保障效果差则导致部分农民工对养老保险缺乏信心，近些年退保率甚至在不断上升。

三、农民工养老保险运行中的障碍因素分析

（一）社会养老保险缴费偏高

社会保险是为了解决社会成员生存的后顾之忧，参加养老保险是为了保障在年老后能够老有所依，关系到每一位社会成员的切身利益，但是就目前看来各项保险的费用不仅没有下调，反而呈现上升趋势，以至“五险一金”的总额已占到工资总额的较高比例，之后还会不会加？谁也不敢肯定。这么高的社会保险费一般城市的职工都显得有负担，在工资中扣除保险也就刚够生活，而农民工群体的收入水平普遍偏低，家庭生活一般比较拮据，他们微薄的工资几乎全部要用作家庭的生存发展资料，还要为家庭的生存存留一部分的收入。而且在中国人尤其是农民工的观念中更看重的是到手的工资，他们对自身的未来并没有多少计划，再加上政府政策变化比较快，更增加了他们对未来的担忧，如果社保缴费的比例比较低，他们接受的可能性会更大。所以大多数农民工无力也不愿意缴纳偏高的社会养老保险费用。

（二）政府监管力度不够

国家制定了相关法律条款加以实施，然而在现实实践中，法制的不健全、政府的缺失，导致上级制定政策是一回事，下级执行的力度是否到位、效果是否明显则是另外的问题了。长期的“以经济建设为中心”导致各级政府对于社会保障制度建设方面不够重视，尤其在规范和健全农民工养老保险制度方面意识薄弱，监管制度的不完善更导致了地方政府为了保就业、增税收而保护当地企业。在经济利益的驱使下，那些统筹层次高的地方政府并没有执行政策的意愿，因为他们并不希望实现农民工养老保险关系转移接续。因为经济越发达，企业就要为农民工缴纳更多的养老保险费，地方政府就要拿出很多资金为农民工统筹基金。除此之外，相关部门对企业的监管不够到位，企业的法律责任没有得到明确，用人单位即使用最简单明了的手段逃避农民工养老保险的缴费责任，诸多法规中也缺少对这种企业制裁的规定，大部分企业往往会利用这一点逃避责任不为农民工缴费。因此，国家相关政策的不详实是农民工养老保险实施困难的首要重要因素。

（三）农民工和用工单位的参保积极性不高

除了农民工对当前养老保险政策缺乏深入的了解、担心所缴纳的养老保险费不会收到预期的回报、以及农民工对参加养老保险的认识不足，用工单位对劳动保险政策落实执行的不到位是另一方面因素。目前用工单位不与农民工签订劳动合同或者签订很模糊的劳动合同现象很多，不给农民工参加养老保险的现象更是屡见不鲜。实际上，多数农民工为了养家糊口，赚取更多的钱，不愿与用工单位发生冲突，因而放弃了对基本养老保险的要求。企业老板认为农民工的养老保险可有可无，从而忽视农民工的合法权益。再说了，如果用工单位依法为农民工缴纳了养老保险费用，就意味着增加了劳务成本，农民工的低成本就失去了优势，用工单位的利益就受到了影响，所以他们仅以自己的经济利益为主，出于降低人工成本的选择的目的，他们忽略和无视农民工的正当养老保险权益，因此大多数用工单位往往愿意冒着风险去违反规定逃避缴费的责任。

（四）地方政策成为关系转移的壁垒

农民工的突出特点是流动性大以及由此引发的工作地点的不稳定，也造成农民工只能从事收入低、高危险性的工作。大部分农民工是季节性的流动，尤其是农村农忙时节还要回家乡帮忙，他们一边外出到城市工作，遇到农忙的时候还得回家乡做农活，这就要求其基本养老保险关系能够跨地区随时随地的转移接续。但是现行的养老保险制度缺乏灵活性,目前还没有一个专门为农民工养老保险转移接续制定的全国性法律法规，与农民工养老保险转移接续的条文散见于多部法律法规之中，对农民工的保障不能够做到系统全面。此外，现行不统一的财政制度使得我国养老保险制度表现出地域化，每个地方根据自己的实际情况制定了相应的养老保险制度和转移接续办法，使农民工养老保险的转移接续的发展困难重重，这不仅没有解决农民工的养老保险转移接续问题，反而造成效率低下的局面，“有保险而无保障”的现象相当明显。

四、促进农民工养老保险发展的建议

（一）完善农民工养老保险的顶层设计

对于农民工参加养老保险的各项具体细则问题，要统筹城乡一体化规定，取消目前多级统筹单位，政府应当在健全该制度中成为主体，统一机构，提高效率，做到减除农民工参保的后顾之忧；养老保险的发展应该与时俱进，要促进全国农民工养老保险卡技术平台的发展，通过对相关技术操作人员的培养以及建立网络电子信息库，来加强各地社保部门运用新平台的能力，提高社会保障工作人员的效率。养老保险体系实现网络化管理，需要社会保障管理机构之间建立信息联网，实现社会保险费征收机构的统一和业务经办机构的统一，只有把法律法规和基层的配套服务相结合起来才能有效降低转移接续带来的成本问题。当农民工需要转移到另一个城市时，只需提供本人有效的身份信息，在电子信息库中查找账号，一旦确认信息无误，就能够在两地办好社会保险手续的转移和接续，可以减少成本，也可以减少资源浪费。

（二）强化养老保险意识，加强执法监督力度

要不断加强农民工自身的社会养老保险观念和用人单位的守法意识。首先，政府应该多开展一些社会养老保险的宣传活动，寓教于乐，如通过岗前培训进行宣传，不仅能让农民工学习更多的技能，增强综合素质和就业能力，还能让众多农民工了解更多社会养老保险知识。并且将全国养老保险统筹上升到法律的高度，以法律的形式确定统一的缴费费率、缴费基数和缴费方式等，实现地区统筹发展，将农民工养老保险制度的基本内容以立法形式固定下来，形成科学合理可行的养老保险法规体系；设立专门的为农民工服务的法律援助机构，派出一批相关法律工作人员为农民工提供维权帮助，实现保险制度和法律制度的有效连接。另外，要对用人单位实施全面的法律和诚信教育，并通过建立规范的劳动关系使他们主动地承担起应尽的缴费义务，如可以设置一个机构专门负责监督企业的行为，督促用人单位及时的为所雇佣的农民工缴纳养老保险费，对于农民工的被侵权行为进行严厉打击。

（三）加强财政支持，多元化筹集基金

很多企业一味的降低人力成本、片面追求经济效益而逃避为农民工缴纳养老保险费用，农民工也受到诸多因素的影响不愿意或者说是没有能力参加养老保险。因此，为了健全和改善养老保险基金业务管理，应当坚持以财政预算安排为主、多渠道筹集资金的原则。一方面由于政府在解决农民工养老保险问题中起着决定性作用，因而政府要加大财政扶持力度，对农民工养老保险缴费按各地经济发展水平的不同进行相应的补贴，最好能设立财政专项基金，形成长久的可持续的财政投入；另一方面，实行多层次缴费基数，采用灵活的缴费方式，实行不同地区、不同层级和不同年限的分组缴费制，对缴费额进行合理改革，并且适当的调整农民工和用人单位缴费比例，减轻农民工的经济负担。在政府、企业、农民工三方之外通过设立农民工社保专项基金，吸引民间资本的加入。

（四）破除二元化体制，统筹城乡发展

要放开城市户口对于农民群体严格的准入制度，构建一个合理、开放的人口管理体制，保障农民工在转变为城市人口过程中受到公平公正的对待，消除制度性差别。要做好农民工养老保险制度的辅助工作，加强城市的相关部门和农民工所在地的政府部门在农民工养老保险管理中的交流，统筹城乡一体化发展，理顺异地转移接续关系，方便农民工养老保险关系的转移接续；通过加快新农村建设和新型农村养老保险的发展步伐，改革城乡养老保险发展中的不和谐部分。就现阶段而言，如果进行这样的全方位改革一定会造成很大的麻烦，所以要有一个过度的过程。这种过度体现在城市之间，对于一些大城市要慢慢放开。

五、结语

农民工养老保险问题是伴随着我国社会经济发展中农民工这一特殊群体的产生而产生的，是完善我国社会保险制度乃至实现社会主义现代化建设过程中必须要解决好的一项重要内容，这不仅仅关系到农民工群体的本身，如果不能处理好甚至会影响社会的稳定。对于农民工来说，关心的是收入、缴费的合理性、缴费意愿以及是否真的能领取应得的养老金；对于政府而言，应是养老保险关系转接的便捷性、保险法制的健全、资金补贴的及时、区域统筹发展的协调性以及相关信息的公开性，为农民工提供一个开放的信息平台和畅通的就业市场；对于社会来说，可以更多关注政府政策的变化，通过媒体舆论宣传帮助农民工群体对国家的政策有更深入的了解，让国家的方针政策普及化。只有处理好政府、社会、农民工三者的博弈关系，才能构建一个健康的农民工养老保险运行机制。

作者:吕德才 单位:安徽财经大学

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