简述养老保险改革趋势问题思考

【摘要】在全球人口老龄化的大潮下,老年人口数量的不断增加成为养老保险的重要动因,我国也不例外。在我国,养老保险可以划分为城镇企业养老保险、机关事业单位养老保险和农村养老保险。本文从这三种制度的发展历程、存在的问题以及在借鉴他国经验的基础上应采取怎样的改进措施做了相关的阐述。文章最后对世界和我国的养老保险制度的发展趋势进行相关的总结和论述。

【关键词】人口老龄化;养老保险;改革趋势

奥地利国际应用系统分析学会研究员卢茨曾说过“如果20世纪是人口增长的世纪,那么21世纪将会是人口老龄化的世纪”。人口老龄化逐渐成为国际社会关注的热点,也成为我国人口发展战略研究的7个重点之一。从世界范围来看,人口老龄化是一个渐进而普遍的过程。19世界60年代以前,世界上还没有老龄化国家。1865年,法国率先成为老年型国家,接着瑞典在19世纪末,德国、英国在第一次世界大战后,美国在20世纪40年代末,日本在20世纪70年代也相继进入老年型国家,而中国则是在2000年末跨入老年型国家的行列。然而,人口老龄化的进程并不是一帆风顺的,随着21世纪上半叶人口老龄化的进一步加深,人口老龄化呈现出巨大的地区差异。我国的人口发展演变趋势则带有一定的政策性。首先是建国后到20世纪70年代,我国的人口成盲目的增长状态,相应的人口趋向于年轻化。但是随着20世纪70年代计划生育政策的出台,我国人口开始趋向于老年型。到20世纪90年代,我国的人口老龄化速度明显加快,全国“60老龄化系数”(60岁及其以上人口占总人口的比重)由1982年的7.63%到2000年的10.64%,增长趋势明显[1]。众所周知,我国在人口老龄化的过程中呈现出非良性,出现了一系列的问题:人口老龄化呈现出显著的地域性差异;人口老龄化呈现出明显的城乡差异;老龄化的速度与经济增长的速度不一致,即未富先老等。人口老龄化的快速增长趋势,在引发了对个人福利、企业的效率、政府的财政支出以及国家经济增长等一系列经济性影响后,更多的影响到的还是一国的社会养老保险制度的设计。因此,人口老龄化也成为我国乃至世界养老保险制度改革的重要动因。顾名思义,养老保险是国家立法强制征集社会保险税(费),并形成养老社会保险基金,当劳动者退休后支付其退休金,以保证其基本生活需要的社会保障制度[2]。纵观人类养老保险的整个历史演进历程,我们可以发现其间经历了多次制度变迁。具体到我国,养老保险经过了一系列的改革,有局部的和短暂的也有长久的和意义重大的,其中以从现收现付制向基金积累制的转轨和从单一支柱养老金制度向多支柱养老金制度的转轨最为重要。具体的养老保险可以划分为以下三种子制度。

一、中国城镇企业养老保险

我国的城镇企业养老保险由基本养老保险和个人账户制度组成,实行部分积累模式(主要考虑人口老龄化的影响,现收现付制难以良好的完成退休高峰期的养老金支付),个人账户完全由个人缴费完成,缴费数额为本人缴费工资基数的一定比例。另外,企业补充养老保险(企业年金)是一个令人关注的方面,近年来对企业年金的研究层出不穷。自《劳动保险条例》的实施以来,我国的“国家保险”模式初成,但是覆盖面十分的单一,仅限于国有企业和集体企业的正式职工。时期,养老保险制度遭到一系列的破坏,管理机构被取消,退休费用社会统筹被取消,此期间基本养老金没有调整机制。自改革开放以来,我国的养老保险改革试点全面展开,开始了“企业保险向社会保险转变”,并且使养老金开始由企业完全负担向多方负担转变,但是在这一期间政策制定、监督机构与政策执行机构之间的制衡机制还没有形成。自1995年开始,我国引入了“个人账户制”,开始了“个人账户和社会统筹相结合”的探索,但是其间又过分强调了效率而忽视了公平。从上也可以看出,我国目前的城镇企业养老保险存在着一系列问题,这些问题在其他国家或多或少的得以体现和解决,其教训和经验值得我们吸取和借鉴。例如,进入21世纪的德国,公共养老金保险体系面临着日益严重的收支平衡压力,在2001年颁布的《养老保险改革法令》中提出:大力发展商业养老保险,以改变养老保障过分依赖公共养老保险体系的局面。如可以直接进行养老储蓄补贴,免税特别支出等。另外,德国在2004年3月推出了扩展原有的公共养老金指数计算公式,将整个养老保险体系的赡养比率计算在内;将德国的法定退休年龄由65提高到67。在一定程度上,我国普及商业养老保险作为多层次养老保险制度中的组成部分,也作为养老保险制度的重要补充,可以有效的减轻社会和企业压力,扩展个人账户。如福利型国家英国,以全社会范围的“经济状况调查”为依据的国民社会资助是基本国家养老保险的补充部分,另外,英国对于“提前脱离者”提供了不同的解决方案,如更换工作者可在其与原先雇主与新雇主达成协议的前提下,将其养老保险权益移至新雇主处,这是比较理想的一种方案;更换工作者可以直接取回自己缴纳的保险费,但没有利息,对于英国人来说选择第二种方案的人较多[3]。我国城镇企业职工基本养老保险关系转移接续问题,也可以借鉴英国的有关经验,对养老保险关系的转移接续进行合理的管理。

二、机关事业单位养老保险

在我国,机关事业单位养老保险是在计划经济体制的基础之上建立起来的。在20世纪90年代以前,与企业职工实行相同的退休制度。但是,关于机关事业单位养老保险改革的进程却比较缓慢,各地存在着不同的试点与改革办法。在机关事业单位养老保险中比较有中国特色的是干部退休和干部离休制度,最值得关注的当是公务员的养老保险状况。我国的《公务员暂行条例》规定,公务员不需要为养老缴纳任何费用,退休后,其待遇标准以在职时最后一个月工资为基数,按一定比例发放。机关事业单位的养老保险也存在一定问题:退休金管理成本偏高;与企业的基本养老保险制度不衔接;财政负担日益沉重等[4]。参考其他国家的经验,例如,在美国,由美国政府承办的公共部门养老保险,即有联邦政府和州政府分别承办各自的雇员养老保险,联邦政府公务员养老保险可以分为两个部分:一部分是联邦政府文职雇员退休金计划,另一部分是联邦军职人员退休金计划。美国又于1987年规定,联邦雇员退休金制度由全国统一的社会保险计划、基本养老金计划和节俭储蓄计划。相对于我国单一的机关事业单位养老保险,这种多层次的养老保险制度也值得我国借鉴。在机关事业单位养老保险中,有一个问题需要我们注意,那就是养老金的指数化调整。养老金的指数化调整是退休者的养老金要随着经济的发展、物件水平的变化、工资增长率的变化等来进行相应的变化。例如德国从1992年开始由依据总工资调整养老金转为依据净工资调整,这样就有利于代际间的公平。

三、农村养老保险

20世纪80年代中期以前,中国农村没有出现过为农民开办的社会养老保险,农民的养老需求一般都在各自的家庭中解决,政府和集体经济负责解决的只是为数不多的“三无”人员和“五保户”。目前中国的农村养老保险制度化供给,主要是商业保险公司运作的个人养老保险和政府部门推行的社会养老保险。但是商业保险公司主要针对的是农民中的富裕阶层,所以农村养老保险还是主要由政府推行这起作用。经过20年的试点、实践与探索,农村的社会养老保险并未达到预期的效果。现行的“新农保”制度引起了人们的关注,该制度的最大特点就是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式。但目前看来,农村养老保险制度主要的问题有:覆盖面小,水平低;社会化程度低,保障功能差;缺乏有效的监督管理机制;适应性差;基金的保值增值问题以及与城镇养老保险制度的衔接等问题。与其他国家相比,中国农村养老保险比较落后,更须借鉴他国的实践和经验。例如,法国,设有专门的农村养老保险制度,采取农村独立制度的保障方式,由政府委托的民营组织农村社会互会(MSA)管理,其采取自愿参加的方式,资金来源于国家补贴、农民个人缴纳、税收优惠或是雇主和雇员缴纳。再如南非,采取社会救助性养老金的保障方式,由政府全额承担,其保障对象为富任何家计调查者。还有新加坡,采取强制储蓄基金制的养老保障模式,由中央公积金委员会管理劳工部监督,采取自己缴费,政府提高最低养老金保证的模式,由农民自愿参加。采取积累制的计发方式,保障对象为自雇者[5]。从各国的经验来看,我国要结合本国的实际来决定要采取何种方式来解决农民的养老问题。为此,我们要以渐进的方式使养老社会保险制度覆盖到农村人口;建立健全的管理机构和完善的法律体系;逐渐提高养老保险中的个人责任;更好的发挥政府在农村养老保险中的作用;适度引入市场机制,开放基金运行和管理;充分认识土地、家庭的养老保障功能等。

综上所述,中国的养老保险制度在人口老龄化的世界潮流下,存在着诸多问题,需要借鉴他国的经验,进行改革,更加适合我国的国情和生产力的发展。从世界性范围来看,养老保险制度的改革趋势主要有:(一)实现公平和效率的平衡。使其在阻挡人口老龄化冲击的同时增强制度的激励作用,另外,要注重私人养老金管理公司的分散性管理。(二)从单支柱走向多支柱。主要是强调政府、雇主和雇员共同进行养老责任分担。(三)政府经营走向市场化运作。完全依赖政府直接组织的养老保障制度通常都会出现各种各样的问题,其中最突出的问题是管理成本较高而效率普遍低下,而且容易导致社会成员对政府的过分依赖、政府面临的经济压力乃至政治和社会压力等问题[6]。具体到我国,除了上述三种趋势以外,还应坚持以下原则:“低水平、广覆盖、多层次、统帐结合”;养老金的保值增值;加快养老保险的立法进程;建立完善的养老保障的社会化服务体系;加强城乡养老保险制度的衔接等[7]。总体而言,随着不断探索和实践经验的日益增加,中国未来的养老保险制度将会逐步趋于完善和健全。

参考文献

[1]张运刚.人口老龄化背景下的中国养老保险制度.2005,12.

[2]李珍.社会保障理论.2007,8.

[3]侯立平.欧美养老保险改革及其启示.2008,6.

[4]中国社会养老保险体制改革.中国经济改革研究基金会等.2006.

[5]杨翠迎.农村基本养老保险制度的理论与政策研究.2007,3.

[6]邓大松.社会保险.2009,6.

[7]穆怀中.社会保障国际比较.2008,6.