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国外农业保险发展管理论文

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摘要:农业保险在经过200多年的探索发展后,各国都已形成了一套较为完整、独特的经营体制与经营模式,考察其发展演进的经验与教训,对中国农业保险的顺利实施具有重要的现实意义。基于此,文章将以若干发达国家农业保险的实践与经验作为起点,在对中国农业保险发展特点作出比较和基本评价的基础上,提炼出对国外农业保险发展的一般规律,并据此揭示对中国农业保险发展的启示。

关键词:农业保险,经验,启示

一、研究综述

在通常的理解上,农业保险是指专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中,对遭受自然灾害和意外事故所造成经济损失提供的一种保险。近年来,农业保险的理论和实践问题正在日益受到各级政府和有关方面的广泛关注。目前,对于农业保险的研究主要集中在三个方面:

(1)从理论层面探讨农业保险的生成的原因。学者们对这个问题基本形成了共识,并将其原因归结为其农业保险的市场失灵。比如,刘京生(2003)认为农业保险具有商品和非商品两重性;李军(2004)提出农业保险应当属于准公共物品;庹国柱(2004)主张农业保险是介于私人物品和公共物品之间的一种物品,但更多地趋于公共物品;陈璐(2004)则认为农业保险应属于混合产品中的第三种类型,是具有利益外溢特征的产品;冯文丽(2004)认为系统性风险、信息不对称和正外部性是各国农业保险市场失灵的一般原因。

(2)关于农业保险发展模式的问题。许桂红、陈珂(2003)认为,农业发展的模式问题可以从发达国家和发展中国家的角度来考虑。发达国家的农业保险发展的历史尽管参差不齐,他们的农业保险体系却有共同之处,比如各国都有经营农业保险的专业性的组织、保险承包的范围也都从单一风险过渡到了综合风险、保险费一般由农场主和政府共同承担等。从目前的文献来看,关于我国农业保险发展的模式可以归纳为以下几个方面:“政府论”模式(刘芙、吕东韬,2003),即由政府出资设立政策性农业保险机构。“农业保险合作论”模式(许桂红、陈珂,2003),即建立农业保险合作社,该模式主张建立合作保险为主体的保险组织。“商业论”模式(许桂红、陈珂,2003),即以商业性保险为主、政策性保险为辅的多家办保险的模式。“区域论”模式(谢家智,2003),即我国农业保险的发展应实行“区域化”发展战略。“阶段论”发展模式(王和、皮立波,2004),即我国农业保险的发展应实施阶段性推进战略。此外,吴扬(2005)根据我国农业保险发展的区域特点,也。划分了不同的地区性农业保险模式。

(3)关于我国农业保险发展的出路问题。中国农业保险的发展出·路是目前学术界关注的重大问题。一种比较普遍的观点是应该由政府这只“看得见的手”-来解决,建立政策性农业保险。庹国柱(2003)提出了政策性农业保险的两种模式:一种是政府主办,政府设立相关机构经营的模式;另一种是政府引导,实行商业性保险公司经营的模式。赵学军(2004)从政府干预的角度,认为农业保险的市场失灵,需要政府的干预,特别是政府的财政支持。胡秋明(2004)认为农业保险走出困境的出路就是制度创新,而组建国家农业保险公司是推动中国农业保险发展的关键所在。

总的来看,目前学术界对中国农业保险问题的研究已经非常深入,但不可否认的是,我国农业保险发展中还存在许多问题,也还有很长的一段路要走。正是在这样的背景下,认真研究和借鉴发达国家的成功经验,对于加快我国农业保险的顺畅发展,促进我国农业生产的健康发展具有重要的价值。

二、国外农业保险的兴起

农业保险始于两百多年前西欧的农作物雹灾保险。德国是世界上最早建立农业保险机构的国家(1791年),也是最早开办农作物雹灾保险的国家(许谨良,2000)。此后法国、美国、奥地利、丹麦、瑞士等一些国家也先后开办了农作物雹灾保险。同时,牲畜保险、森林保险也在欧洲大陆广泛开展起来。农业保险之所以最早发生在西方市场经济国家,主要是因为农业在这些国家的工业化过程中已经大规模地走上了产业化的发展道路,农业自身经营和发展方式向市场经济的转变,客观地提出了对保险的需求,于是一些私人商业性保险公司开始试办农业保险,但是由于农业保险自身的特殊性决定了各国在农业保险事业发展中都经历了一个曲折的过程。

(一)发达国家农业保险的实践

自20世纪30年代以后,美国、加拿大、法国、日本等国先后开始了政策性农业保险的实验。目前,世界上绝大多数国家建立了农业保险制度。随着世界各国对农业保险地位的不断认识,越来越重视农业保险制度的建立和完善。

1.美国的农业保险。美国的农业保险是历史较长且实施最好的国家之一。其发展过程大致经历了4个阶段:(1)试办阶段(20世纪30年代—70年代),此阶段颁布了《联邦农作物保险法》,并根据此法成立了联邦农作物保险公司,由国营保险机构经营。(2)加速发展阶段(20世纪80年代—1994年)。商业保险公司开始参与农作物保险,并在政策上积极鼓励商业保险公司销售、服务并承担一部分农作物保险的风险。(3)政府与私营公司混合经营阶段“1994—1996年)。这一时期,美国国会颁布了《美国联邦农作物保险改革法案》对农作物保险制度进行了改革。主要通过设立四大险种(提供基本保障的巨大保险、提供较高保障水平的扩大保障保险、集体保险和非保险作物保障计划)把所有农作物生产者都纳入了农作物保险计划。该法的实施使保险作物从1980年的30种扩大到47种,农作物保险承保面积占当年可保面积的82%,是美国历史上承保面积占可保面积比例最高的一年。(4)私营公司为主,政府加强宏观管理(1996年后)。1996年后,随着美国经济实力的不断增强,政府开始逐步退出了农作物保险的直接业务,将业务全部交给了私营公司经营或代理。联邦农作物保险公司只负责规则的制定、履行稽核和监督职能,并提供再保险。2000年,美国可以参加农作物保险的作物已达100多种,农作物保险承保面积占可保面积的76%,1981-2000年,累计收取纯保费198.1亿元,累计赔款支出202.4亿元。

2.日本的农业保险。日本的农业保险采取的是一种民间非盈利团体经营而政府补贴和再保险扶持的模式。日本的农业险是本世纪20年代发展起来的,经过几次大的改革,1929年颁布了《牲畜保险法》和《农作物保险法》,开始实行农业保险,到1947年进一步对两法进行修改合并为《农业灾害补偿法》,整个农业保险制度逐渐得到统一。日本的农业探险组织形式采用“三级”制村民共济制度,即市町村直接承办各种农业保险业务的农业共济组合、承担农业共济组合分险业务的都道府县共济联合会、承担各共济联合会再保险的全国农业保险协会,三重风险保障机制,将农业风险在全国范围内分散。日本的农业保险,采取强制保险与自愿保险相结合的方式。根据立法规定,一旦某地区建立了互济组织,所有农作物耕种面积达到预定规模的农户,即被强制参加农业保险。小规模农作物种植农户,可以自主选择,按政府指令种植稻谷、小麦养殖的农户,不用投保就自动参加了保险。

3.加拿大的农业保险。加拿大农业保险于1935年开始实施,由联邦和省政府共同立法并分摊经营成本,由农场主支付一定保险费的保险计划,联邦政府对农业保险的支持是分级负责制,即设立农业部和各省的农作物保险局,农业部的农作物保险局直属部长领导,是从宏观上制定农作物保险政策,对保险范围、保险费率、保险金额等进行研究和统计分析,并支付省保险机构应负担的补贴、行政开支和保险金的赔偿。省农作物保险局负责农业保险业务的服务和具体运作,省农作物保险局的行政开支和亏损补贴由联邦政府和省政府两级分别承担,其具体做法有两种(林平,2002):一是联邦政府补助省农作物保险局行政开支,其总补助额等于行政开支的50%,另外50%由省政府承担;二是联邦政府不负担省农作物保险局的行政开支,只负担农业保险50%的风险责任。

4.法国的农业保险。法国农业保险的历史最早可追溯到1840年,当时在法国一个省的农村,几家农民为了联合起来对付火灾,率先成立了农业互助保险社。这一举动起到示范作用,此后,法国各地都相继成立了这样的互助保险社,保险范围也逐渐扩大到农业领域的各个方面。据相关学者研究,法国农业保险采取的是一种商业化运营、政策性扶持的模式(冯娟娟,2005)。其运作主要是有相互竞争的互助保险社和商业性保险公司承办农业保险,政府不直接参与农业保险的经营,但给农业保险以税收等政策优惠。

(二)亚洲国家农业保险的实践

在亚洲,各国政府认识到农业易受自然灾害影响,经营农业保险经常出现超亏损,因此政府一方面从财政上给予补贴,通过再保险分担农业风险:另一方面给予保费补贴(郭晓航,1993)。从保险对象上看,亚洲国家的农作物保险,大多以稻、麦、豆类、玉米等粮食作物为保险对象。保险额的确定,主要是生产成本和农业贷款部分。少数国家农业保险承保作物平均收获价值的几成,如孟加拉国的水稻、小麦作物险可按三年平均收获量政府牌价的六成承保。从保险形式看,亚洲国家的农业保险一般采取两种形式:一种是国家建立国营保险公司经办农业保险,如斯里兰卡由农业部所属的农业保险理事会负责试办粮食作物保险,棉花保险和牲畜保险,对农业贷款户实行定额强制保险。另一种是农业保险合作组织形式,如孟加拉国由综合保险公司与合作组织的联合会在部分地区共同办理作物保险,农业部负责监督,试办小麦、水稻保险。

三、比较:中国农业保险的特点

我国实施的农业保险,与发展中国家和发达国家既有共同点,又有很大差异。共同点主要包括:(1)维护从事农业生产者的利益,当农户遭受自然灾害和意外事故时,农业灾害补偿制度对其经济损失进行补偿,从而稳定农业生产、发展农业生产力。(2)开展农业保险需要政府法律上、经济上、行政上的支持;(3)开展农业保险业务必须具有一定的规模;(4)开展农业保险需要尽可能地运用市场的方法,建立多渠道、多层次、多主体的经营体系;(5)开展农业保险同救灾、防灾、减灾工作相结合;(6)在世界贸易组织农业协议的框架下开展农业保险等。而差异点主要表现在:

1.探索历程不同。世界上许多国家的农业保险是在私人公司多次试办农作物保险失败后才开始研究农业保险的。在试办初期,各国都曾经受到组织机构不健全、立法跟不上、保险对象单一、保险公司怕保险、农户参与率低、逆选择和道德风险以及项目精算不准确等困难的困扰,经过了不断的改革,才走出了如今政府出政策、私营保险公司办理的路子。目前在一些发达国家,农业保险已经发展到了相当的规模与水平。我国的农业保险虽然自20世纪30年代开始断断续续试办过,大都是昙花现。新中国成立后虽然很快开展了农业保险,但是在1958年刮“共产风”中断。1982年恢复农业保险以来至2004年初,基本是在商业保险的框架内试验。

2.决策机制不同。美国采取的是国会听证制度。决策公开、透明、公众的参与率高,仅1993年以来:,—美国与农业保险相关的法律就经过了6次修订,每次国会都要为此召开听证会。开会的时候,公众都可以参加,并发表意见,有时争论相当激烈。我国采取的是政府官员决策制(李军,2004)。靠发文件,而缺少可行性调研和评估,公众的参与率低。近几年,虽然有关部门对农业保险的改革进行了专题调研,但对决策影响不大。

3.法律法规的建设水平不同。目前世界众多国家都建有较完备的农业保险法律体系,从法律上规定了政府对农业保险的保障目标、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式的支持。以保证农业保险体系的顺利建立和业务协调运作的有效实施,如:美国最早的农作物保险法制订于1938年,称为《美国联邦农作物保险法》,从1938—1994年共修订了13次。加拿大农作物保险立法也经历了20多年的研究和准备。日本于1929年、1938年和1947年颁布了三都有关农业保险法规,即《家畜保险法》、《农业保险法》和《农业灾害补偿法》。而我国农业保险的法律建设相对滞后。1985年国务院颁布的《保险企业管理暂行条例》曾规定:要制定对农村互助保险合作社的管理办法。但是,直到1995年《中华人民共和国保险法》颁布实施,《保险企业管理暂行条例》废止,有关管理办法也未制订出来。《中华人民共和国保险法》第155条规定:“国家支持发展为农业生产服务的保险事业,农业保险由法律、行政法规另行规定”。这些法律和行政法规尚待制定。

4.经营管理体制不同。目前世界上一些发达国家实行的是政策性保险,采取的是政府出政策、商业性公司经营或代理的办法。如美国联邦农业部所属的农业风险管理局与联邦农作物保险公司(PCIC)一套人马两个牌子,负责制定农业保险政策和组织协调,并兼有再保险的职能。17家经过审核并与FCIC签有协议的商业性保险公司具体经营农业保险。政府对农业保险业务给予激励(包括保费补贴、费用补贴和免征税赋等),使农户和商业性公司有参与的积极性。而我国农业保险在2004年以前总体上一直是实行商业性保险,在商业性保险体制的框架内、由商业性公司兼营农业保险,农业保险除享有免征营业税的扶持政策外,其他均按商业性保险业务的规则来经营(安翔,2004)。

5.财政支持的力度不同。在一些发达国家和一些发展中国家,政府对农业保险补贴的力度相当大,农民只付保费的50%,不负担任何保险的行政业务支出,保费的其余部分由政府承担。我国上海自1991年起,开始实行政府财政补贴市郊农民保险保费制度。市政府提供的补贴占保费的30%,各区政府提供的补贴也超过30%,个别区甚至超过50%。即由市、区、乡镇集经济组织和个人三结合共同负担保费,多渠道、多形式的筹措保费给予农户政策性补贴。另外,黑龙江、新疆农垦兵团也实行系统内部补贴,但范围极小。其他地区目前除免征营业税外,国家财政没有任何经济上的支持和其他税收上的扶持。

6.保障程度不同。目前中国的农作物保险主要是产量保险,不考虑市场价格保险。责任比较窄,农作物保险也主要是雹灾、水灾、风灾、冻害等,不保旱灾和病虫害。在保险金额的确定上,遵循的是低保额、低保费、基本保障的原则,保障水平很低。2000年,中国农业保险保费收入占农业总产值的比重约是0.043%;平均每个农户家庭缴纳的农业保险保费约为2.6元人民币,获得的农险赔款约为1.8元人民币。而目前世界许多国家的农作物保险责任非常宽,既包括各种自然灾害,又包括野生动物侵害、作物病虫害等;既提供产量保险,又提供收入保险,保障水平较高。

7.管理和技术水平不同。由于我国农业保险发展的总体水平较低,缺少农业保险的专业人员,缺乏长期的农业灾害统计数据,常常凭经验,靠人工地头查勘,专业技术相对落后。在赔偿中基本是靠传统经验厘定,还未有任何现代化的技术如电子遥感技术等的运用。而国外对农业的保障程度较高,并建立了整套严格的农业保险管理制度。对农业灾害数据有长期的统计和精算的基础,有现代化的电子嚣备,业务技术水平和管理水平很高。总的来看,我国目前处于农业保险的初级阶段。

四、启示:国外农业保险的思考

目前,农业保险模式在经历了多年的探索发展后,已逐步形成了适合各国自身特色的经营体制与经营模式,值得研究借鉴。

1.为了保障农业保险的效率,法制被认为是首要的前提条件。鉴于农业保险的特殊性,一般适用于各种商业保险的《保险法》不适用或不完全适用于农业保险。因此,在举办农业保险和实施自然灾害救助时,各国都是在多次进行可行性研究的基础上,首先颁布农业(或农作物)保险法或类似法规,对保障目标、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式、政府的作用、农民的参与方式、初始资本金筹集数额和方式、管理费和保险费分担原则、异常灾害条件下超过总准备金积累的赔款和处理方式、税收规定、各有关部门的配合、资金运用等方面进行规范,确立法律和政策依据,以保证农业保险体系的顺利建立和业务协调运作的有效实施,从而使农民的利益得到保障。

2.普遍采取自愿与强制相结合的农业保险方式。农业灾害的发生往往范围很广,要有效地分散风险,必须保证有足够多的风险单位,否则将会导致风险的集中。目前许多国家根据农业和农村发展的经济和社会目标,对有关国计民生的少数几种农林牧渔产品的生产实行法定保险,对主要农作物等主要经济作物实行强制性保险。费率按不同农作物品种和风险等级确定,费率相对较低,使每个农业生产经营者都有足够的经济承受能力,以此扩大投保规模,以保证风险能在空间和时间上进行分散,也充分体现保险的互助性质,减少逆选择的发生。有的国家,如西班牙、希腊、瑞典等国对所有农作物全部实行法定保险。也有一些国家对法定保险的标的有所选择。

3.政府在农业保险中的作用突出,但也因此而不堪重负。农业保险的多风险率、高费用率、高赔付率、非盈利性的特点决定了它是一项政策性极强的保险。政府对农业保险的支持程度将决定一国农业保险的发展水平。从国外开展农业保险的实践中可以发现:各国政府在农业保险确实中发挥了重要的作用,保险费补贴、业务费补贴、税收优惠等成为政府对农业保险一项重要的支持内容。然而从财政的角度来看,政策性农业保险的成本是难以承受的,政府不仅补贴一部分保费,而且还包括大部分管理成本。美国在1992年的保费补贴是70万美元,2001年上升到18亿美元,支付给私人保险公司的补贴已从同期的2.25亿百万美元上升到6.48亿百万美元。墨西哥在1961年建立了政策性农业保险,不幸的是,由于财政补贴过高,于1988年关闭。

4.重视专业农业保险公司的作用,实行市场化运营与政策扶持相结合。国外一些国家的农业保险机构都设立了专门的农业保险经营机构,其经验值得吸取。因为没有专门的经营机构,国家政策的支持不易落到实处。而且由于农业保险的经营成本高、获利少、风险大,商业保险公司的盈利最大化目标与农业保险亏损性的矛盾,致使绝大多数商业保险公司都不愿经营农业保险,这决定了农业商业保险的供给十分有限。从国际经验看,只要政府对农业保险给予足够的支持,商业保险公司仍然乐于开拓农业保险市场。为支持商业保险公司经营农业保险,实现分散风险、降低经营成本的目的,一方面政府从宏观政策上向农业保险机构设立及运转上给予特殊的政策,另一方面农业保险机构根据商业经营方式进行运作,这是农业保险得以运转下去的两个基本方面。因此,许多开展农业保险的国家都建立了专业性的农业保险公司。同时,政府在明确规定强制农业保险品种与自愿保险品种的基础上对强制性的农业保险业务给予一定的政策优惠和扶持,而其他保险业务则由专业农业保险公司根据市场化原则开展市场化运营。

5.不断完善农业再保险机制,把分散农业保险的风险作为关注的重点。为了在更大范围内分散农业风险,规避风险,许多推行农业保险的国家都由政府或政府扶持的商业保险公司、再保险公司为农业保险提供再保险。如日本由政府以再保险方式来承担风险的农业共济保险也较为成功。日本的农业保险,虽由区域性农业共济组织经营,政府提供部分经营费用,并由都、道、府、县共济组织联合会和中央政府为农业共济组合提供两级再保险,来构筑全国农业保险体系。加拿大由联邦政府与各省公司提供再保险。美国的农作物再保险业务不仅联邦农作物保险公司经营,而且经批准的30多家私营和联合股份保险、再保险公司也允许经营。

五、结论:中国农业保险发展的几点建议

从我国的现实情况来看,我国的农业自然灾害风险转移主要是通过财政,而商业性农业保险呈萎缩状态。近年来,财政补贴的农业灾害救济资金每年约为50亿元人民币,其中,2003年各级政府共下拨农业灾害救济资金52.9亿元。从1982年到2003年,商业性农业保险累计赔付73.9亿元,农业保险赔付仅占财政补贴的12.3%。2003年全国农业保险保费收入4.6亿元,仅占全国财产险保费收入的0.5%。截至2004年初,在全国开展农业保险的公司只有两家,其中人保公司拥有全国性的农保业务,其农业保险赔付率高达88%,大大超过了65%至70%的农业保险盈亏平衡点。这些数据显示,市场在农业保险领域作用甚微。那么如何摆脱日益萎缩的中国农业保险呢?对此,笔者认为:借鉴国外农业保险发展经验,我国应该着力在以下环节努力突破。(1)进一步完善法律、法规的建设。应建立和完善相应的法律法规,为农业保险的发展奠定坚实的基础。从国际经验来看,商业(保险法》中都不包含农业保险的内容;我国《保险法》也不涉及农业保险方面的内容。农业和农民问题关系到社会的稳定和经济的可持续发展,虽然目前农业保险的盈利情况不佳,作为保护农业生产、稳定农民收益的必要措施,应当加紧农业保险的立法,使农业保险做到有法可依。(2)建立政策性保险公司。由于农业保险风险较大,技术性较强,容易出现道德风险。对农业保险应以建立政策性保险公司为主,商业性保险公司为辅的经营主体模式,或建立商业性保险公司经营农业保险,将农业保险单独按政策性保险核算的模式来经营农业保险。在经营主体的组织方式上,应结合当地农村的实际,可采取公司制,也可采取合作互助制,成立保险合作社,引导农民自主经营、自负盈亏,增强防范意识,减少道德风险。(3)建立政府主导下的农业风险管理基金,化解农业巨灾风险。借鉴美国的风险转移基金、发展基金和商业基金的操作模式,在我国可以发展农业风险基金。该基金主要是由农业保险经营机构的再保险费和税收减免费用组成,在一般情况下,利用基金对巨灾损失严重的农险经营机构发放低息或无息贷款。此外,还可支持设立农业灾情研究机构,分析和研究我国农业灾害发生的规律,以便建立起风险预警系统,为国家制定农业保险政策,构造有效的农业保险制度体系提供科学的依据。

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