我国政策性农业保险发展的思路论文

内容摘要：本文总结分析了我国农业保险20年来波动起伏发展的现状，深入探讨我国农业保险面临的困境及其成因；结合我国农地制度缺陷与小规模农户经营风险特征分析，提出了发展我国政策性农业保险发展的思路与建议。

关键词：农业保险巨灾风险政策性保险

我国农业保险业经历了一个曲折的发展过程，从1982年开始由民政部门、农业部门、保险公司等陆续开办了一些农业保险业务。1982年到1992年农业保险业务呈上升趋势，到1992年当年农业保险费收入达到8.62亿元。但保费快速上升的同时是居高不下的赔付率，1991年农业保险的赔付率为119%。在政府支持性措施减弱以后，过高的赔付率导致农业保险业务逐步萎缩，中国人民保险公司不得不调整农险结构，对一些风险大、亏损多的农险业务进行战略性收缩，而其他保险公司则是退出农业保险的经营。1993年以后农险规模和保费收入也逐年下降，2000年农险保费收入下降到3.87亿元，2002年继续缩减为3.0亿元，全国农民人均缴纳农险保费不到1元。我国农业保险远未发挥其化解农业风险、保障农业生产稳定发展的作用。

一、我国农业保险发展存在的问题

考察我国农业保险20年来的发展历程，发现我国农业保险主要存在以下5个方面的问题：

1.我国农业保险发展缺乏法律保障和政策支持

农业保险业发展20年来我国没有制定专门的农业保险法规，在《中华人民共和国保险法》中没有针对农业保险的专门条款，使得农业保险业务的开展缺乏法律支撑；连WTO农业国内支持与保护的“绿箱政策”允许对农业保险发展的保护条款，我国都没有有效利用。日益加剧的农业自然风险和市场风险，凸显国家农业保险政策的懦弱和不足，现有对农业保险的扶持政策远不能适应农业保险发展的需要。

2.农业保险的深度和强度较低

我国农业保险在总体上普及率很低，覆盖面很小，除新疆生产建设兵团业务覆盖面较宽、有一定保险深度以外，全国农业保险承保率不及应保面的5%。1993年是我国农业保险发展的高峰年，当年全国的粮食作物承保面为4.8%、经济作物11.1%、耕牛3.66%、奶牛1.87%、牲猪1.18%、家禽约1.3%、水产养殖2.5%、森林4.59%。除经济作物覆盖面超过10%以外，其余均在5%以下。1993年以后农业保险的萎缩，农业的投保覆盖面进一步下降。目前我国种养两业95%以上均处在缺乏保险保障的状态之下，农业生产完全处于一种不确定性的包围之中。

3.农业保险费率居高不下

我国目前农业保险费率居高不下主要包括以下两个方面的原因：一是逆向选择严重，通常是自然灾害发生频繁的地区急于投保，而一些旱涝保收的地区则不愿参加保险，造成农业保险的高赔付率，直接导致了农业保险的高费率；二是农险理赔复杂、特别是养殖保险核损较为困难，容易产生道德风险，骗赔的现象较多，也在一定程度上造成了农业保险的高费率。

4.农业保险的经营长期亏损

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，经营农险的风险巨大，农险的赔付率远远高于安全线。1982年-2002年期间农业保险的平均赔付率高达88%，远高于农业保险经营盈亏平衡点79%的赔付率；其中有7年的赔付额超过投保额，开展农险业务的保险公司长期亏损。尽管免除了农险营业税，但国家的扶持力度不大，农险业务难以为继。而且我国农险存在着政策性保险业务商业化经营的弊端，这也导致农险经营的长期亏损。

5.农民投保意愿较低

我国农户小规模经营、农民收入不高，加之农民保险意识淡薄，对农业保险认识不足，普遍存在侥幸心理。农民投保意愿不高、投保面窄，农险业务不符合大数法则，使得农业保险公司无法在更大范围内分散风险，这也是我国农险日益萎缩的重要根源。

二、农地制度的局限性与小规模农户的经营风险

1.我国农地制度的局限性

20多年来我国以家庭承包经营制的农地制度推动了我国农业乃至整个国家经济历史性的持久增长。但从制度的安排来看，仍存在以下突出问题：

家庭承包制的固有局限性随着改革深化和市场环境的变化逐步暴露出来，家庭分散经营更加剧了本已高度稀缺的土地资源承包的有限性，影响了土地的规模经营。这不仅大大限制了农业劳动生产率和农产品商品率的提高，不利于土地区域性种植、机械化耕作和集约经营；而且增大了生产成本和交易成本，劳动力及农业固定资产得不到充分利用。加上农业生产收成的不确定性及市场的多变，单一分散的农户不能很好地运用价格、成本与利润的比较去规避市场风险，容易造成决策的盲目性、产品的单一化、市场行为的趋同性，导致农业生产经营始终处于一种不稳定的“振荡”状态。

我国农地产权激励不足这表现为三个特征：产权不明确。土地所有权主体不明确，农民承包界定不清。产权不完善。农民拥有有条件的使用权和收益权。产权不稳定。我国农地制度多变，农户权利经常受到损害，无法实现土地利用长期利益最大化。这三个特征与产权的自身特征——排他性、转让性、继承性是相违背的，使农民对固定承包的土地缺乏长期预期，在收入、投入、风险目标的制约下，不能实现有效投入和积累机制。因而对我国农户对有效抗击自然灾害的投入没有积极性，是不难理解的。

2.小规模农户经营的风险特征

在经历家庭承包后我国的农业土地制度没有出现新的根本性的制度创新，小规模兼业农业成为我国农业的基本特征。国内外对农户内部风险处理的研究显示，农户的风险处理策略是理性的，尤其是小规模的农户防范和处理风险的策略是有效的。我国小规模农户经营风险及其特点是：

农户面临多种多样的风险作为自然再生产和经济再生产交织特征明显的产业，在农业生产经营中，农户既要应付农业的自然灾害风险，又要应付农业生产资料与农产品价格波动以及农产品供求关系变动等的市场风险。随着我国市场经济的发展以及加入WTO等外部环境的变迁，农户在面临农业经营所固有的各种传统风险的同时，正在面临着越来越多的不确定性所导致的新的风险。这些风险对农户生产经营的影响越来越大。

农户风险分摊的外部环境差在良好的市场体系中，企业和个人可以通过资本市场来分散风险。例如通过保险和套期保值等形式消除风险和分散不可避免的损失。但我国农户缺乏有效的资本市场来分散风险，其外部风险分散和防范的机制比较脆弱。现阶段农户对风险的防范和处理主要还是通过家庭内部及农户之间的各种手段来应付，而且这些手段主要集中在应付意外事故。对农户生产和消费可能遭遇到的风险与不稳定性还缺乏有效的外部机制与手段来防范。

由于农业活动受自然条件影响大、风险程度高，农户面临的风险不确定性及损失都很大，商业保险往往不能承担这种风险。保险公司无法统一农户的行为，无法要求不同风险偏好和对各自风险评估不一致的农户都加入统一的农业保险计划，保险的信息高度不对称，逆选择和道德风险的防范都十分困难。这些特点决定了我国农业保险的外部机制安排在供给方面先天不足。

农民多是风险回避者大量的经验观察和实证研究表明：发展中国家的农户通常都是风险厌恶者，他们在生产和生活消费中力图回避各种风险，这主要是因为欠发达的农户抵抗风险和补偿风险损失的机制与手段的成本较高。我国农户承受不起风险较大的损失，大多数农户宁愿选择生产风险较小、收入水平也较低的生产方式，而放弃那些收益可能较高、同时风险也较高的活动。公务员之家

我国农户家庭的小规模农业既受自然风险影响、又受农产品市场波动风险制约，农业生产经营比较经济利益低下，农地制度的缺陷和农户的风险处理策略使得我国农户单靠自身力量是无力防范和承担诸如农业洪涝、干旱等巨灾风险的。

3.我国政策性农业保险制度设计

在土地家庭承包制条件下，小规模经营的农户依靠自身的力量是难以承担洪涝、干旱等巨灾的农业风险，必须依靠政府和社会的力量、通过农业保险的方式分散和化解农业巨灾风险。针对我国农业巨灾风险特征农业经济结构特征和WTO框架下农业保护政策，我国的农业政策性保险制度设计如下：

大宗农产品（粮棉油）是我国大面积种植的主要农产品，极易受到洪涝、干旱巨灾的威胁。大宗农产品涉及千家万个农户，拟采取政府统筹农业保险的措施：类似西方国家的农业保险，给参加大宗农作物投保的农户提供保险补贴或分担保险费。美国、日本等给本国农户的保险补贴达到农业投保费的45%以上，考虑我国目前财政负担情况，给予大宗农产品的洪灾保险补贴率可为30%；大宗农产品生产面广、经营分散，农业保险的运作成本高昂，为鼓励保险公司从事农业保险事业，政府应当给予农业保险公司的经营成本费用补贴。

其他农产品，经济价值较高、生产经营效益好，可采用互助共济式——相互保险的农业保险模式。非大宗性农产品是当前农业产业结构调整的主要发展方向，采用相互保险模式可以起到风险化解与分散的作用。根据一些国家的经验，我国目前实行农业相互保险机制的途径比较可行的是集资模式。由于单个农户实力有限，可以考虑以村民小组或村级经济集体为成员单位参与相互保险公司的集资和筹建。

在缺少政策性农业保险的条件下，为鼓励更多的保险公司参与农业保险业务，可以考虑将农村其他保险（如财险、人寿险）纳入农业保险，享受农业保险的一些政策待遇。这样的制度设计有助于从事农业保险业务的保险公司将农村地区其他保险业务的收益补偿经营农业保险业务的亏损，从而分散保险公司的经营风险。

改变国家对受灾地区救济救灾款的办法，将财政救灾救济款在内、甚至一部分扶贫资金等转化为以农业保险补贴的形式发放，这样既可以减轻对受灾地区补贴的随意性和地方政府对国家救灾补贴的依赖，减少国家财政支出和提高财政补贴的使用效率，又可以推动受灾地区农业保险业务的发展，同时改变政府和受灾地区人们只重视抗灾救灾、忽视农业灾害风险的防范和风险分散与转移的观念。

农业洪涝、干旱等巨灾的特点决定了巨灾保险所具有的公共产品性质，农业巨灾风险不符合大数法则，纯粹由以追求经济利益最大化为原则的商业保险公司提供是不现实的。因此，为防范和化解巨灾风险、真正实现保险保障农业生产经营的功能，政府就有必要通过合理的“市场干预”，建立国家巨灾保险保障基金。以巨灾保险基金支持农业水灾保险业务的正常进行，并且政府要作为巨灾基金的“最后的再保险人”，在巨灾基金不足以应付赔款支出或达到某一收支临界点时，政府应当提供强力的财政支持。

借鉴发达国家经验，发展我国农业政策性保险。为减轻自然灾害给农民可能造成的风险损失，西方发达农业国政府对从事农业保险的机构提供大规模的保费补贴，从而使农民能以较低保险费普遍参加农业保险。发达国家发展农业政策性保险经验，我国农业政策性保险实施途径：一是强制保险，在一定地区实施农业保险时，把农户贷款、技术帮助与投保挂钩；二是对给予参加农业保险的农户以保费补贴和对保险公司的农险业务费用补贴；三是对参与农业保险的保险公司实行税收优惠，减免营业税和所得税。

参考资料：

1.许飞琼，我国的农业灾害损失与农业政策保险，《中国软科学》，2002年第9期：-8-12

2.王延辉、赵仕平，新疆农业保险市场调查报告，《保险研究》，2002年第5期：-54-58

3.丁少群，小规模家庭农场如何应付风险，载《庹国柱、李军：国外农业保险：实践、研究和法规》，西安：陕西人民出版社，1996.17-38