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我国农业保险监管中利益冲突与平衡

:农业保险发展中很容易出现“市场失灵”和“政府失灵”的状况,要破解这一困局,必须运用利益冲突与平衡理论。我国农业保险监管中存在监管机构、农业保险人、投保农户等多元利益主体,这些利益主体之间有着复杂的利益关系和激烈的利益冲突。为了实现农业保险发展中多元利益主体之间的合作、共赢,我国应当从利益产生、利益表达、利益激励、利益保障等方面建立健全农业保险监管机制。

关键词:农业保险;监管;利益冲突;利益平衡

监管的有效与否直接影响农业保险政策目标能否顺利实现。单凭监管机构一己之力,难以对农业保险进行充分、有效的监管。因此,我国必须建立监管机构、投保农户和农业保险人合作监管机制,而合作监管机制的建立依赖于对各主体利益诉求的充分关注并实现各主体之间的利益平衡。基于此,从利益视角审视我国农业保险监管机制并提出进一步完善的建议,具有重要意义。

一、利益冲突与平衡理论在农业保险监管中的引入

近年来,我国大力发展农业,实施了很多对农业、农村和农民有利的政策,农业保险就是其一。这一政策能够促使我国农业稳步发展,保障农民安居乐业、收入增加。但是,伴随着农业保险实践的开展,“市场失灵”、保险欺诈、理赔困难等问题不断发生。这些问题导致很多农民对农业保险失去信心,严重阻碍了农业保险的发展。在这种情况下,政府运用“有形之手”强行干预农业保险市场,进行有力的宏观调控,以矫正不公平、无效率的市场机制导致的资源配置偏差,实现经济效益最大化。问题在于,政府机构虽然代表公共利益,但在某些情况下也会为了自身的经济利益或政治利益而牺牲公共利益,出现“监管失灵”问题。我国现行农业保险监管机制以“管制”为主要监管方式,赋予了监管机构太大的权力,容易导致权力滥用,滋生权力寻租或创租现象,严重影响市场经济秩序,推高市场交易费用,损害社会公众利益。为了解决“监管失灵”问题,需要以“监管治理”理念构建新的农业保险监管机制。新机制不但要求政府监管机构干预市场、调节供求,而且要求防范政府机构利用权力谋求自身利益、损害公众利益,为此,要明确政府监管机构的权力边界,通过立法严格规定政府监管人员的行为类型和监管程序,使政府部门对农业保险给予财政补贴、税收减免、融资支持等都在法律规定的范围内、按照法定程序进行,做到依法监管。新机制还要求被监管对象参与监管,提高农业保险监管的透明度,减少农业保险监管过程中专断决策的发生概率,使农业保险良性发展。利益是人类一切行为的内在驱动力。农业保险监管很难单纯依靠监管机构独立完成,需要吸纳更多主体合作共治。目前,我国农业保险监管中存在政府、农业保险人和投保农户等多元主体。这些主体的角色功能和利益诉求各异,协调好其利益关系,兼顾个体利益保护与整体利益增进,是农业保险监管取得实效进而可持续发展的关键所在。为此,需要引入利益平衡理论,构建农业保险相关利益主体联动机制,有效调动各利益主体的积极性,解决农业保险发展中的“市场失灵”“监管失灵”问题。

二、我国农业保险监管中的利益冲突分析

我国农业保险监管中的利益主体主要包括保险监督管理机构(国家保监会和地方保监局)、农业保险人、投保农户等。各主体之间有着复杂的利益博弈,利益冲突不可避免,如果不加以解决,将直接影响我国农业保险监管的实效和农业的可持续发展。

1.农业保险监管中的多元利益

第一,监管机构的利益。农业保险监管机构代表公共利益,这种公共利益具体表现在三个层面上。在宏观上,农业保险监管的目的是保障农业保险这一惠农政策顺利实施,实现农村稳定、农业可持续发展。在中观上,监管机构要对投保农户与农业保险人之间的合同行为以及农业保险人之间的竞争行为进行规制,以维护公平、合理的市场交易秩序。在微观上,监管机构将农业保险作为补偿投保农户的受灾损失、稳定农户生产生活、增加农户收入和福利的重要政策工具,但实践中一些监管机构会凭借自身的信息优势和在资源配置上的职权,谋取部门利益或为少数人的特殊利益服务。第二,农业保险人的利益。农业保险人是保险服务的提供者,其从事农业保险的目的在于获取保险经营利润,同时协助政府实施农业保险政策。但是,农业保险人毕竟是理性经济人,具有追求自身利益最大化的本能,往往凭借较强的经济力量和市场信息优势而侵害投保农户的利益,或者通过保险业协会等组织化力量影响农业保险政策,由此难免与公共利益的实现发生冲突。第三,投保农户的利益。投保农户是农业保险的需求方和受益方,其投保的目的是借助于农业保险降低或转移农业风险,获得灾后补偿。实践中,投保农户常常出现超出法律框架追求个体利益的情形。如有的农户利用保险对象的地区差异、季节差异、生长周期差异、农产品价格等方面信息,违背诚信原则,忽视风险防范,受灾后不及时或者放弃采取措施以降低损失,或者故意不履行信息披露和告知义务,甚至故意制造保险事故,以骗取保险利益。

2.农业保险监管中利益冲突的表现

第一,监管机构与农业保险人之间的利益冲突。监管机构为了实现农业持续稳定发展的政策目标,会要求保险公司承保农业保险,而保险公司会因农业保险回报率低等而不愿承保。为了防范农业保险人滥保、滥赔或者与投保农户共谋骗取保险金等道德风险,监管机构会干预农业保险人的市场行为,而过度干预如对农业保险人的经营决策进行不当指导等又会损害农业保险人的利益。第二,监管机构与投保农户之间的利益冲突。在法律政策宣传不到位的情况下,政府一味强制农户投保会引起农户的极大反感,不利于农业保险政策目标的实现。监管机构的权力寻租行为会造成投保农户利益受损。第三,农业保险人与投保农户之间的利益冲突。农业保险人经营农业保险的目的在于营利,而农户投保的目的在于遇到自然灾害或意外事故时获得保险理赔,二者在利益目标上存在冲突。若缺乏监管,农业保险人会利用各种手段欺诈投保农户或者直接拒绝某些农户投保、强迫某些农户投保,从而损害投保农户利益;在农业保险合同的履行过程中,有的农业保险人通过“协议赔付”“封顶赔付”等方式侵害投保农户利益,甚至无理拒赔。一些投保农户也存在道德风险问题,会损害保险公司的利益。

三、我国农业保险监管中的利益平衡机制构建

为了协调农业保险监管中的利益关系,实现农业保险和农业持续、稳定发展,我们需要建立利益平衡机制,将农业保险所涉各方利益进行优化整合和理性平衡,最大限度地激发利益相关者加入合作监管的积极性和主动性。

1.健全利益产生机制

国务院2012年公布的《农业保险条例》关于农业保险监管的规定过于原则和抽象,缺乏具体操作细则,未来应针对农业生产的特点和规律,规定农业保险合同的基本条款。具体而言,应当明确农业保险的政策定位,对农业保险的范围、经营方式、组织形式、保险费率的形成、保险金额等作出明确规定,对政府监管部门的职权范围和监管程序、农业保险政策的实施方式等予以明确。同时,我国要制定与《农业保险条例》相配套的法规、规章和司法解释,使农业保险法律规范与其他法律规范相协调,形成统一、完备、系统的农业保险法律体系,使农业保险中的各方利益都依法产生。农业保险监管机构应当强化对农业保险合同的式样、用语、主要条款等的监管,防止农业保险人通过格式合同加重投保农户的负担。鉴于投保农户在专业知识和信息方面的相对劣势地位,保险监管机构应当要求农业保险人采用清晰、通俗、简明扼要的语言起草合同,保证合同条款为投保农户所真正理解。

2.健全利益表达机制

在我国农业保险监管中,利益表达的组织化机制缺失,导致难以实现有效的合作治理。就农业保险人而言,其虽然有保险行业协会等组织化机构,但该类机构常常具有半官方性质,缺乏独立性,以致在合作监管中工作效率不高。鉴于此,政府应采取简化登记准入程序、提供财政资助和专业指导等措施,支持保险行业协会发展壮大,保障其独立性。就投保农户而言,其分布比较广泛,保险意识和风险意识普遍不强且存在利益短视化现象,导致集体行动能力较弱,在合作监管和利益博弈中无法与强势的农业保险人进行有效的平等协商。为了避免农业保险人利益集团左右政府决策,政府应采取有效措施,强化处于弱势地位的投保农户的利益表达能力,如以农业生产经营合作组织为依托,建立投保农户的利益表达机制和自主决策机制,为投保农户表达愿望、维护利益以及与政府合作治理提供制度化渠道。同时,政府监管机构应当为农业保险人和投保农户提供民意调查、信息公开、听证、协商、咨询、检举等制度性平台,便于双方信息交流,增强其谈判能力,降低其利益表达的组织成本。

3.建立利益激励机制

作为一种准公共物品,农业保险具有微利性,这导致部分农业保险人的从业积极性不高,甚至出现道德风险和逆向选择问题;投保农户整体上支付能力较弱,加上风险意识和保险意识不强,投保的积极性也不高。在这种情况下,如果缺乏科学的利益激励机制,农业保险监管的法律政策目的就会落空。因此,农业保险监管机构应当实行激励性监管,引导相关主体自愿参与农业保险合作监管。具体而言,农业保险监管机构可以通过保费补贴、农产品价格补贴、农业信贷等措施,降低农户投保成本,使投保农户有稳定的心理预期,增强其农业风险意识和对农业保险的认同感,激发其加入农业保险合作监管的积极性。对于农业保险人,保险监管机构可以采取税收减免、保费打折、贷款优惠、再保险、财政补贴等措施,扶持、引导其承办农业保险,加大保险产品和服务的供给。此外,保险监管机构应当明确保险公司对农业保险剩余的控制权和索取权,包括基金剩余的分配和超额赔款的分担,尤其是在政府和保险公司之间通过再保险形成收益共享、损失共担机制,以激励保险公司努力经营农业保险业务,降低其道德风险,并实现对保险公司的长期激励。保险监管机构还可以通过信誉机制激励保险公司开展农业保险经营,使其基于信誉考虑而避免伴随道德风险的短期行为。有学者认为,政府对农业保险人和投保农户的补贴会加重财政负担。笔者认为,从长远来看,这种补贴有利于增加投保农户的收入和福利,避免政府在农业灾害中支出大额救灾费用,并且与政府的公共利益代表者身份和农业保险立法的宗旨相一致,因而值得肯定。

4.建立利益保障机制

第一,建立信息公开与共享机制。农业保险中实行信息公开与共享是解决信息不对称问题,防止出现暗箱操作或权力寻租现象,实现各方利益平衡的有效措施。就农业保险监管机构而言,其应强化监管透明度,将法律政策规定的监管范围、权限、程序及农户投保、保险机构运营、政府财政扶持等方面信息予以公开,并通过听证、申诉、检举等制度保障投保农户和农业保险人的知情权、陈述权、申辩权等程序性权利。就农业保险人而言,其应切实做到经营状况、财务状况、承保情况、理赔结果、服务标准、偿付能力额度、高管信用等方面信息公开。就投保农户而言,其应将自己的生产经营情况、保险对象、个人信用等信息予以公开,或接受保险监管机构及农业保险人的随机查询。需要注意的是,农业保险信息公开与共享机制对于信息公开的范围和程序应有合理的限制,涉及商业秘密、个人隐私或其他不宜公开的信息应依法予以保密,需要公开的信息应依照法定程序进行发布。第二,建立责任追究机制。与利益保障和利益平衡相对应的是责任追究。只有对损害其他主体利益的违法行为追究相应的法律责任,使守法者的损失得以弥补,才能保持利益平衡状态。为此,要建立农业保险责任追究机制。该机制的内容主要包括两个方面:(1)将监管绩效与监管部门及个人收益挂钩。在责任承担上,农业保险监管机构与农业保险人、投保农户处于平等地位。监管机构及其工作人员要定期接受监管绩效评估,如果存在行政不作为、滥用职权、徇私舞弊等违法违规行为,应依法接受问责,并根据具体情况承担民事责任、行政责任和刑事责任。(2)建立诚信档案和“黑名单”。对于投保农户和农业保险人等非政府主体的违法行为,除了依法使其承担民事责任、行政责任和刑事责任,还应及时向社会公布其信用情况,对其失信行为予以惩戒。通过建立和实施严格的责任追究机制,可以增强相关主体的合作效益,减少甚至避免违规收益,促使各主体在合作与博弈中实现稳定、高效的监管。

作者:周文娟 徐黎明 单位:华中师范大学马克思主义学院

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