兵团农业险现况不足及政策

本文作者：吴振鹏邵志强闻亮王春梅作者单位：新疆生产建设兵团财务局

新疆生产建设兵团（以下简称兵团）总人口257.3万人，下辖14个生产建设师，其中农业生产建设师13个，177个农牧团场，分布在新疆14个地、州、市境内。农作物播种面积1119.2千公顷（1678.8万亩），年末牲畜存栏624.06万头（只）。农业产值占兵团GDP的比重为36.2％。由于自然灾害发生频繁，存在着干旱、干热风频繁，土壤盐渍化严重，风沙大、早晚霜冻害等不利因素，伴随着地震、风灾、旱灾、雹灾、洪灾、碱害、霜冻、农业病虫害等种种灾害，对农业生产、职工生活和团场稳定造成严重影响。因此,加快制定农业保险引导措施，健全完善农业风险防范体系，推动农业保险科学化管理是促进兵团屯垦戍边新型团场建设的必然要求,是稳定农牧团场职工收入、稳定祖国边疆的必然要求。

一、农业保险发展的现状

兵团农业保险工作于1986年开始启动。24年来，农业保险在保障农牧团场生产，防范和化解农业经营风险，帮助广大农牧职工群众灾后恢复生产、安定生活等方面，发挥了积极有效的作用，为兵团的经济和社会事业的发展作出了重要贡献。至2010年累计承保兵团农牧团场作物面积22417.76万亩，保费收入48.97亿元；承保畜禽数量1351.93万头（只），保费收入3.36亿元。累计支付理赔资金32.5亿元，理赔率达62.11%。

（一）农业保险管理工作机制体制不断完善。

1.兵团高度重视农业保险工作。农业保险在兵团起步较早，兵团将农业保险作为市场经济条件下现代化农业可持续发展的三大支柱(农业科技、银行、保险)之一，作为现代农业保护保障机制必不可少的一项重要工作来抓。2002年，兵团党委就结合农牧团场经营模式变化，适时以新兵办发[2002]19号《关于进一步做好兵团农业保险工作的通知》，明确兵团开展农业保险兵师团三级各自的职责，规范缴费管理及理赔程序。2007年，中央财政保险保费补贴试点工作推行，兵团领导高度重视，召开座谈会研究兵团农业保险模式、新旧制度的衔接及农业保险发展方向，要求相关部门密切配合，切实用好中央财政补贴政策，管好保费补贴资金，切实把这项惠及广大农牧职工，推进兵团经济又好又快发展的工作做好。各团场成立由主要领导参加的农业保险协调领导小组，负责研究和落实农业保险的发展规划，协调与农业保险相关各方面的关系，保障工作落实

2.管理方式实现三大转变。

一是实现兵团引导、保险公司商业化运作的转变。兵团充分贯彻落实中央财政保费补贴工作政策，统一制定种植业、养殖业保险保费补贴工作方案，要求以团为单位统一组织，整体推进，从机制上确保了农业保险政策层层落实，有利于把农业保险同农业发展规划、农业产业调整紧密结合。结合各师经济发展水平、职工收入水平、农业生产成本及保险观念的不同，允许各师与保险公司洽谈，制定符合本地农业保险情况的方案，并履行报备制，避免了“一刀切”带来的保额过高、职工交不起；保额过低，无法保障灾后基本生产经营活动的恢复等负面影响，充分将政府引导与保险公司市场化运作结合起来。

二是实现各级财务部门参与保险工作的转变。保费补贴试点工作的推进要求各级财务部门参与保险工作，以保障保费补贴资金安全、高效使用。各级财务部门通过保费补贴等调控手段，协同农业、水利、气象、宣传等部门，引导和鼓励广大农牧职工、龙头企业、专业合作经济组织参加保险，积极推动种植业、养殖业保险业务的开展，调动多方力量共同投入，增强农业抗风险能力。

三是实现多家保险公司竞争展业的转变。兵团自1986年成立第一家政策性农业保险公司——“新疆生产建设兵团农牧业生产保险公司”（2002年9月更名为“中华联合财产保险公司”，以下简称中华联合）以来，兵团农业保险一直由该公司承保。中华联合在展业的24年里，为促进新疆兵团经济和农牧业生产的可持续发展做出了贡献，也为我国开展农业保险，特别是为集约化、规模化农业的“种、养”两业保险积累了宝贵的经验和启示，但是“一家独大”的发展模式不符合市场经济要求，缺乏激励机制。因此，兵团于2009年引进中国太平洋财产保险新疆分公司及中国人民财产保险新疆分公司，三家共同经营兵团农业保险保费补贴工作。通过三家保险公司不同的展业模式，探寻更符合兵团实际、更符合国家政策要求的农业保险发展途径，同时为兵团完善农业保险工作方案，约束、规范农业保险运作程序，完善保险配套措施提供实践依据。

（二）农业保险规模逐年扩大，保障程度逐年提高。

1.实施保费补贴政策后保费规模大幅度增加。2010年,兵团承保了49个险种的农业保险，较2007年39个农业保险品种增加10个，基本涵盖了兵团主要种植作物及畜种，为兵团农业生产提供了8.4亿元的农业保险,保费较2006年增加6亿元，其中承保农作物面积1203.72万亩，占兵团当年播种面积的72.4％;承保各类牲畜33.5万头(只)，占兵团年末存栏数的5.7％。

2.实施保费补贴政策后保障水平逐年提高，基本符合作物直接物化成本，确保灾后恢复生产。兵团2007年之前的种植业保险是部分的成本保险，如每亩棉花的直接物化成本平均为900元（兵团大多为滴灌棉），而保额一直维持在每亩250元左右，只占到物化成本的28%左右，如发生全损灾害，保险公司的赔付无法补偿职工的物化成本损失，对职工恢复简单再生产的支持力度十分有限。中央财政保费补贴之后，兵团平均每亩棉花保险金额在600元左右，占到了直接物化成本的67%，基本保证了灾后农牧生产维持简单再生产，再加上国家及兵团的灾害救助资金，可保障农牧职工的生产、生活稳定。

（三）探索性开展特色林果业保险。

自2007年兵团纳入中央财政保险保费补贴试点以来，种植业棉花、小麦、玉米、水稻及油料作物纳入补贴范围；养殖业能繁母猪及奶牛纳入补贴范围。随着兵团农业产业结构调整战略的部署及实施，特色林果业规模逐年扩大，并且其所占经济总量比重逐年提高，特色林果生产风险管理的重要性越发凸显。兵团意识到如果不能通过合理的制度安排对因自然灾害导致的林果生产损失及时有效补偿，当地经济的发展，特别是农业经济的后续发展将受到严重的负面影响，因此逐步开展了部分特色林果业保险。2009年，兵团工业用番茄保险16.35万亩，实现保费收入1042.74万元，理赔面积7.2万亩，理赔金额663万元；红枣保险4.7万亩，实现保费收入296.6万元，理赔面积0.35万亩，理赔金额181.5万元。

二、农业保险存在的问题及成因

（一）保险责任范围与职工要求有一定差距。

新疆地域辽阔，南疆、北疆气候条件差异较大，多发灾害种类不一，职工要求的保险责任范围也不尽相同。如南疆多发风灾、旱灾，北疆多发低温冻害、洪涝、冰雹，职工要求承保以上保险责任意愿强烈。但是受保险人与被保险人的利益驱使，均存在逆选择问题。保险公司作为保险人趋利避害的本性决定其在保险责任范围的选择上，有意避免承保多发性或不便于定损的灾害。如不愿承保旱灾及病虫鼠害，或承保旱灾及病虫鼠害时，在提高费率的同时，提出达到70%的损失率作为起赔点，极大地挫伤了职工参与保险的积极性，也造成“保而无险，有险无保”的尴尬局面。职工作为被保险人，根据多年的农业生产经验判断灾害发生的概率，在生产条件优良，灾害发生几率较小的地区，会选择性投保，虽然符合“自主自愿”的保险原则，但不符合保险公司“大数法则”的承保要求，造成保险供给不足。

（二）保险费率高于预期损失概率，影响职工投保积极性。

一是农业属于高风险的行业，大部分职工对自己的农作物或牲畜比较了解，根据地理、气候的历史变化情况一般能够预知其面临的风险，也就是预期损失概率。这个损失概率通常低于保险费率。部分农作物险种的费率高达9%～10%，即使有中央财政补贴，对于收入不高的农牧职工来说，仍然是一个沉重的包袱。以2009年棉花保险为例，每亩平均保额676元，费率10.6%（包括旱灾及病虫害险），每亩应缴纳保费72元，中央财政补贴65%，职工每亩缴纳保费25元，按每个职工承保定额30亩计算，当年应缴纳保费750元，占家庭人均纯收入7668元的10%。较高的农业险费率使相当一部分损失率较低者抵触农业保险。二是保险公司在保障农业生产稳定、保护职工收入稳定的同时，也要考虑自身的生存和发展，在设计农业保险产品时，除了考虑风险产生的机率、保险标的的损失率及相应的管理费用之外，公司所期望从这部分业务中得到部分利润也是条款费率制定过程中的重要参考因素之一。保险公司所能提供的一般都是高保障高保费或低保障低保费的保险产品，而农民在参加农业生产保险的同时，还要投入巨额资本用于农业生产，保险公司的经营利益和农民预期保险利益之间的矛盾严重制约着农业保险的发展。三是由于灾害发生有较为系统的应急机制，国家、兵团均会采取积极措施抗险救灾，职工能够得到救灾物资，因此在思想上存在依赖心理，不愿付出保险成本。

（三)信息不对称，导致三大技术因素受制约。

一是费率厘定难。由于农业受自然灾害的影响较大，而每年的自然灾害情况又不一样，年际间差异大，存在着不确定性，很难对保险费率作出精确的厘定，只能按照保险公司制定的保险费率实施农业保险。二是理赔定损难。首先，农业保险的标的都是有生命的动植物，标的价值在不断变化，赔付应根据灾害发生的价值计算，但要正确估测损失程度，预测未来的产量、产品质量以及产品未来的市场价格，并制定出一个公平合理的、让职工满意的理赔标准就较为困难。其次，农业保险的保险利益是一件难以事先确定的预期收益，其标的农作物、畜牧产品的生长、饲养的好坏在很大程度上取决于人的管理、照料，因此农业灾害损失中的道德风险因素难以分辨。再次，农作物保险的专业性很强，要求保险公司和人员既要掌握娴熟的保险经营技术，又要掌握广泛的农业技术(包括育种、土壤、耕作、植保、畜牧、畜禽疾病防治等)知识，目前具备条件的专业技术人才极度匮乏，影响了保险业务的顺利开展。三是保险条款制定难。由于目前适宜农业生产和农民生活需要的险种条款太少，且相关法制建设滞后，农业保险法律保障体系薄弱，现行的《保险法》与农业保险方面的问题不相适应，制定适宜的保险条款比较困难。

（四）缺乏法律法规支持。

保险是一项制度性很强的工作，中国现行的《保险法》，仅第150条提出“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”，至今尚未有完善的农业保险相关法律、法规。由于农业保险的法律法规不健全，农业保险目标不明确，范围涉及面窄，没能覆盖所有的农业领域，不能为职工、农业生产提供全方位的保险保障;没有建立再保险机构，缺乏风险分散机制，严重挫伤商业性保险公司经营农业保险的积极性;同时，没有制定一部专门的《农业保险法》，缺乏完善的管理机制及政策保障。

三、完善农业保险的工作措施及政策建议

（一）加大农业保险宣传力度，进一步提高职工的投保意识。

目前，兵团发展以优质、高产、高效、生态、安全为核心的农业，努力实现“全国节水灌溉示范基地、农业机械化推广基地、现代农业示范基地”的建设要求，农业保险是农业安全生产不可缺少的一部分，能够有效降低职工在灾害中经济利益损失。因此，大力发展农业保险，建立政策性和商业性相结合的农业保险制度，以完善农业保护体系，提高农业的生产经营水平和国际竞争实力，必须进一步提高农民的投保意识，充分发挥保险的“经济助推器”和“社会稳定器”作用。各级相关管理部门人员及保险公司应深入基层，通过开展形象生动的宣传活动，增强职工的保险意识，提高农险的有效需求；并进行细致的调查，了解职工的需求，探索供需适路的农险险种，完善农业保险制度体系。通过调动社会各界支持农业保险的积极性和主动性，提高团场干部职工参加农业保险的热情，形成全社会重视、理解和支持农业保险的社会氛围，促进农业保险事业持续健康发展。

（二）提高农业保险中央财政补贴比例，进一步扩大保险补贴范围。

2007年，中央财政开展农业保险保费补贴工作，充分考虑兵团特殊体制带来的资金筹措困难问题，将省级财政应安排的保费补贴部分全额纳入中央财政补贴范围，补贴比例由25%提高到50%，对兵团健康有序开展农业保险保费补贴工作起了巨大作用。随着保费补贴工作的开展，中央财政逐步加大保费补贴力度，2008年提高至60%，2009年提高至65%，有效扩大投保比例，促进职工投保积极性，减轻职工负担。但是，由于兵团自有财力有限，同时175个农牧团场有77个属于边境及困难团场，兵团、师、团三级均无力配套补贴资金，除了中央财政给予补贴外，均由团场广大农牧职工自行承担其余35%的保费，相较其他省市在省、市、县三级共同负担、共同筹措下，农民保费缴纳仅为10%—20%,职工负担仍然较重，建议中央财政进一步提高兵团保费补贴比例。

随着兵团经济社会的发展，调整产业结构，延长产业链，推升产业化提上日程，兵团提出“减棉、增粮、增果、增畜”的战略发展方针，特色林果业以其经济价值高，便于延长产业链逐步成为职工增收的重要手段，职工农业保险需求逐步发生变化。目前，国家尚未开展特色林果业保险保费补贴，兵团自行开展的林果业保费补贴主要为酱用番茄，保险面积16.4万亩，仅占兵团65.3万亩种植面积的25%，在范围及力度上均显薄弱。同时，兵团目前红枣产业逐步发展，已具备一定的规模，种植面积由2008年51.1万亩，增加到2009年91.6万亩，增长79%，职工对此保险愿望强烈。建议中央财政支持兵团开展特色林果业保险工作，同时，兵团将积极总结特色林果业保险的经验，并在条件成熟时向国家汇报，探索特色林果业保险合理模式。

（三）加快农业保险法制建设，保障农业保险规范化运行。

要完善农业保险法律体系，保障农业保险有法可依、有章可循。一是国家尽快总结各地农业保险试点工作经验，制定和颁布全国性的《农业保险法》及其配套的法律法规，将农业保险纳入到法制化轨道，从法律层面明确政府职能机构、保险公司、农民、农业协会、中介机构等参与主体的职责和义务，及农业保险的目的、性质、经营原则、组织形式、承保范围、费率厘定、保险责任、国家对农险的监督管理等重要环节作出规定，推动各地的农业保险工作从试点阶段转入到制度化推广阶段。二是财政部《中央财政种植业保险保费补贴资金管理办法》（财金[2008]26号）第六条在明确“补贴险种的保险责任为因人力无法抗拒的自然灾害，包括暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、内涝、风灾、雹灾、冻灾、旱灾、病虫草鼠害等，对投保农作物造成的损失”的同时，又规定“根据本地气象特点，补贴地区可从上述选择几种对本地种植业生产影响较大的自然灾害，列入本地补贴险种的保险责任”，存在补贴地区与保险公司从自身利益出发，对保险责任的认同存在较大差异，难以达成一致，致使保险工作难以推进。建议办法应明确属于中央财政保费补贴规定的保险范围，在条件许可的补贴地区，均应纳入补贴责任范围，作为主险承保，对于保险责任的勘定由保险管理部门制定可操作的实施细则。三是在全国性农业保险法出台之前，兵团将根据多年开展农业保险工作的经验，结合近年农业保险工作内容及范围的变化，修订新兵办发[2002]19号，完善兵团农业保险工作指导思想和工作方针、操作办法、资金使用等各项要求，同时制定农业保险3—5年规划，对各师开展农业保险工作有关保险标的、费率、保险范围、理赔原则等细化指导性意见，扭转历年沿袭但不符合现行农业保险政策要求的做法，用制度规范兵团农业保险工作的开展。

（四）探索多元化保险模式，扩展保险补贴方式。

兵团特有的行政体制使农业保险历年的“统保”政策得以实施。兵团范围粮、棉、油、糖等主要农作物生长期多种责任内实行“统保”政策，充分利用行政的支持和配合来推动农业保险的发展。实践证明，兵团相对集中的行政体制下的“统保”政策和适当的“行政干预”手段，有力推动农业保险发展，对促进农业保险有计划、有组织地进行互济、救灾、抗灾，确保较高的投保率，尽可能大的分散风险，降低业务费用，减轻工作量，统一标准、统一手续，实行规范化管理发挥了重要的作用。因此，建议中央财政农业保险保费补贴政策制定多元化保险模式，采取强制投保与自愿投保相结合的保险形式，使农业保险真正成为职工和农业的“定心丸”和“稳压器”。如对一些关系到国计民生及战略物资储备的农作物和主要饲养的牲畜，实行强制投保，制定较低的费率，使每个农业生产经营者都有足够的经济承受能力；其他农产品采取自愿的原则投保，保费可以稍高一些，作为一种较高水平的保险手段，但对其最高承保金额作统一规定。同时，减少农产品收购价格补贴和出口补贴，转用于农业保险保费补贴和费用补贴，逐步实行以支持农业保险为主的农业保护政策；减少财政用于灾害补偿和救济的支出，可将节省的部分投入到支持农业保险发展中，建立以支持农业保险为主的农业保险支持体系。

（五）加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。

兵团农业保险在没有国家及各级行政补贴的情况下，采取“以农养农，以商补农”的经营方针，扶持农业保险，即农业保险的结余分级留作当地农业风险基金，理赔时先用当年农业保险费支付，若不足，由分级建立的农业风险基金补贴，仍不足或无风险基金积累，从当年商业保险的结余中提取一定比例的资金予以支付，再不足，可用有偿拆借资金支付。对于结余的农业风险基金积累到一定程度后，可以提取一部分改善投保单位的农业生产条件，修建防灾防损设施，这一系列的措施在帮助职工灾后实现生产和生活基本保障的同时，较好地统一了保险公司与农牧职工的共同利益，为农业保险健康发展发挥了良好的带动作用，也提供了建立巨灾风险分散机制的参考经验。目前，随着农业保险覆盖面不断扩大，无法分散的巨灾风险将随之积累，严重威胁金融市场稳定。因此，一方面要随农业保险业务的迅速扩大，加快建立健全农业再保险体系；另一方面要尽快建立巨灾风险基金，对因重大自然灾害形成的大额赔付，由风险基金给予一定比例的补偿，逐步形成农业巨灾风险转移分担机制。

（六）坚持防赔结合、防重于赔的宗旨。

每年固定从保费收入中提取一定比例的费用用于人工防雹、人工增雨、降雪、防霜、防风沙、打井抗旱、牲畜防病、防疫等方面。保险公司与各地区的人工影响天气队伍配合,协助建立高炮防雹增水网点指挥系统,维持各防雹点的日常运作。养殖业重在防止疫病的爆发，严格管理流程，严格免疫防疫制度，定期现场检查，落实防治方案。保险公司在充分利用经济手段进行风险管理的同时，应积极参与、配合、组织、协调灾前、灾中、灾后的各种防灾减损工作。