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洪水保险制度国际模式分析

摘要:洪水保险作为洪灾管理的重要工具和手段,是洪灾风险转移的基本形式。鉴于此,本文分析了洪水保险的两种模式,即国家强制洪水保险模式和私人剩余财产洪水保险模式。分别以美国、英国为例分析了这两种保险模式的运作及其绩效,经过分析发现,不同的洪水保险模式与其保险体制、市场机制及洪水风险有直接关系,进而总结了这两种模式的经验。最后在分析中国洪水保险制度运作的现状及绩效基础上,提出了中国洪水保险制度必须从立法、政策支持和技术支持3个方面加以完善。

关键词:洪水保险;国际模式;运行;启示

保险作为转移自然灾害风险的一种基本手段,在灾害管理中发挥着重要作用。洪水作为重大的自然灾害之一,不仅对农业生产造成重大危害,更是危及民众的生命、财产安全。客观而言,中国是一个洪水灾害发生较为频繁的国家。仅2017年上半年,南方各地持续的强降水以及几次巨大的台风,使得整个南方地区的洪涝灾害极为严重。截至2017年6月初,南方各省的农作物受灾面积已接近250万hm2,成灾农作物面积达110万hm2,受灾人口接近3000万,因洪水死亡、失踪的人数接近300人,造成的间接经济损失超过了400亿元[1]。按照世界气象组织(WMO)的统计,在过去的20年里,全球的洪涝灾害造成的直接经济损失超过了3000亿美元,差不多占全球GDP的1%。近些年,随着全球气候变化,各类极端天气频发,洪涝灾害的次数、造成的损失日渐加大。因此,面对日渐增多的极端气候及洪涝灾害,如何通过经济手段有效管理及转移风险,是各国面临的共同挑战。洪水保险在国外已经形成了较为成熟的模式,作为一种风险转移和分散的方式,在减少灾害损失,推进灾后重建等方面发挥了重要作用。

1洪水保险制度的基本模式

从全球范围看,洪水保险制度模式大致可以分为两大类型:国家强制洪水保险模式和私人剩余财产洪水保险模式。前一种模式是以美国为代表,国家以强制保险的方式来实施的一种洪水灾害转移机制。后一种模式主要体现的是以市场机制为主导的自愿保险模式,包括选择式和捆绑式两个类型(表1)。在选择式洪水保险模式中,保险人通常会按照额外收取保费的方式来扩大洪水保险的保障范围,尽量涵盖洪水保险给被保险人造成的损失。投保人可以选择是否购买额外扩大方式,这种保险模式市场渗透率不是特别高,一般是5%~10%。目前澳大利亚北部一些州、德国、加拿大等国家实施的是这种模式[2]。捆绑式洪水保险模式中,保险人将洪水灾害保险和其他的自然灾害保险(尤其是台风、飓风、地震、海啸等保险)的保障捆绑起来,不单独提供洪水灾害保障范围。这种模式的作用机制就在于:因不同的自然灾害风险分布特点及发生原理是不同的,这些灾害同时发生的概率较小,通过捆绑销售,可以降低保险人的市场风险。目前以色列、英国、日本等国家实施的就是这种模式。此种保险模式在风险保障能力上比较强,市场渗透率也较高,通常能够达到90%~95%,即便是日本这种自然灾害频发的国家,其渗透率也能够达到40%[3]。

2典型国家洪水保险制度运行及其绩效

2.1国家强制保险:以美国为代表。美国是洪涝灾害发生较为频繁的国家,在过去的30年间,洪水引发的自然灾害造成的经济损失每年平均达到2.5亿美元,洪水不仅严重危及美国机械化农业大生产,更是威胁到民众的生命财产安全。美国洪水灾害风险管理的法律法规较为完善,在1956年美国就颁布了《联邦洪水保险法》,确立了洪水灾害自愿保险模式。1968年美国又颁布了《国家洪水保险法》,1969年颁布了《国家洪水保险计划》,最终确立了国家强制性洪水保险制度,1973年颁布了《洪水灾害防御法》,更是确立了洪水保险必须通过制度和非制度的措施(主要是工程措施)来转移风险的制度体系。截至目前,美国通过系列的法律体系建立了以政府保险机构为主体,私人商业保险公司参与销售经营,社区参与下的个人购买的国家洪水保险制度(NFIP)。2.1.1运行(1)政府保险机构发挥主体作用。在美国,关于地震、飓风、洪水、海啸等自然灾害及恐怖活动等突发事件的应急管理机构是联邦紧急事务管理署(FEMA)。该机构是一个综合性的应急管理机构,洪水灾害的预警、灾后的应急管理是其基本职能之一。就洪水风险管理而言,FEMA主要负责制定洪水管理的法律法规、洪水区域内的防洪措施及洪水防范风险图等,其并不负责具体的洪水保险的经营管理工作。国家洪水保险计划(NFIP)是由联邦紧急事务管理署下属的联邦保险管理局(FIA)来负责具体实施,该机构负责洪水保险的费率、承保范围与标准、投保审核及理赔等事项,兼有商业经营和政策发布的特点。(2)私人商业保险公司参与销售经营。目前,美国私人商业保险公司在国家洪水强制保险制度中发挥着重要的作用。在1983年之前,美国的国家洪水保险计划主要是由FIA负责经营和销售。1983年,FIA向私人商业保险公司发出邀请,私人商业保险公司在洪水强制保险中的合法地位才得以确立。经过30多年的发展,现有百余家私人商业保险公司参与强制洪水保险的销售经营工作,特别是FIA授权私人商业保险公司经营实施的WYO计划(WriteYourOwnProgram,中文翻译“以自己的名义”,属于国家洪水强制保险计划的一种)其承保率达到了95%[4]。在WYO计划中,私人商业保险公司以自己的名义来承保、销售与理赔,同时从FIA处获得经营费用和保险收入补贴,如果保费收入不足以支付保险赔付,剩余部分就由FIA来承担。但是在WYO计划中,私人商业保险公司无权制定保险费率,费率必须遵循FIA统一标准。(3)社区参与下的个人购买。美国洪水强制保险制度是以社区为单位来购买的,个人不直接从保险公司购买洪水保险。因为个人可能出于某种意愿,不愿意购买洪水保险,因此美国确立了社区统一购买模式,只要是社区统一购买,个人必须承担保费,如果个人坚持不承担保费及与社区签订保险合同,那么在洪灾之后,就无法享受到联邦政府的救济和援助。可见,美国将社区统一购买政策与灾害救助政策进行挂钩,如此就极大地提升了个人购买的积极性。2.1.2绩效根据FIA的统计数据,美国自从实施洪水强制保险制度以来,在过去的30多年时间内得到了快速的发展。洪水保险总体保障规模急剧扩大,从20世纪80年代末期的2000亿美元,扩展到目前的18000亿美元,近20年来的平均每年增幅达到了9%。在有效保单的数量方面,发展也很迅速。在20世纪初至80年代末,洪水保险的有效保单不到200万单,到2009年增加到600万单,到2015年飙升到1100万单,足足比20世纪翻了近6倍。特别是从2005年美国发生历史上最大的“卡特里娜”飓风之后,洪水强制保险的有效保单增长极快,2006—2015年,每年的增幅均超过了10%[5]。正是如此,美国国家洪水强制保险制度在整个洪水风险管理体系中发挥了重要的作用。从其赔付率看,过去30年,每年的平均赔付率约为18.3%,在洪水灾害严重的年份,如1992和2005年,这两年的赔付率高达59.1%和62.3%,较好地分散了洪水灾害后的经济损失,为灾后重建提供了强有力的经济支撑。2.2私人自愿保险:以英国为代表。洪水灾害同样是英国面临的主要自然灾害之一。按照英国保险业协会的估计,在英格兰和威尔士两地,每年均有500万人口、200万处房屋及130hm2的农田受到洪水的威胁,这些财产的总价值接近2000亿英镑(1英镑约合8.94元人民币,2017),一旦受灾后果严重。按照当前全球气候变化趋势,预计到2080年,英国冬天的降水量将会增加30%左右,夏季可能会更加干燥炎热,雷暴天气引发的强对流天气风险依然会极大地增加。从20世纪60年代起,洪水保险就成为英国家庭财产保险的一部分,洪水保险一直是与家庭财产保险捆绑在一起销售。目前只有5%的家庭难以接受这种捆绑销售方式。英国洪水保险的较高覆盖率,得益于其独特的洪水保险制度安排。2000年,政府与保险公司之间达成了著名的“君子协定”,随后英国政府颁布了《洪水保险供给准则》,按照这个法律,政府的职能是为民众提供防洪保障,如加大防洪工程建设、减少洪涝泛滥区域以及提升防洪决策的效率等。在2003、2006和2009年,该法经过了3次较大范围的修订,但其核心内容并未改变,而且更加明确了政府与保险公司之间的职责分工。即政府不参加保险公司的经营管理活动,也不承担保险带来的风险,主要是负责建设并维持现有的防洪设施设备;私人商业保险公司继续承担洪水保险,并将其与家庭财产、企业财产以及农业保险纳入一起,进行捆绑销售,以市场化的方式进行运作。2.2.1运行(1)市场机制是保险运作的基础。英国洪水保险完全是市场化运作,保险公司与政府签订的“君子协定”并不涉及保险费率及免赔额度等具体问题。保险公司与投保人之间的关系是自愿的和自由的,投保和承保均是自愿与自由的。保险公司是否承保在很大程度上会受到再保险的供给情况,如果出现大范围的再保险推出,保险公司就有权调整洪水保险的保单内容及费率标准。(2)保险保单是保障的主要凭证。鉴于家庭、中小企业、农户在面对洪灾时候的脆弱性,英国的洪水保险期承包的对象就是居民住宅、家庭财产、农田、中小企业财产。但洪水保险并不是单独承保,而与上述保险标的合同一起捆绑销售,只有在洪水年风险概率小于1.3%的地区,保险公司才会单独承保洪水保险。(3)政府职能是做好洪水防御工作。英国私人商业保险公司对洪水保险完全是市场化运作,政府对其并不干预。但政府采取的系列防洪措施,包括工程与非工程措施,其对洪水保险市场是有一定影响的。私人商业保险公司也会根据政府防洪政策、防洪计划的变化来调整洪水保险的制度供给。2.2.2绩效英国洪水保险制度经过60多年的发展,这种捆绑式的保险体制是较为成功的。目前,民众在购买家庭财产保险中捆绑购买洪水保险的比例接近90%,在居民建筑物保险中购买洪水保险的比例接近70%,在农作物保险中捆绑购买洪水保险的比例达到100%,企业在财产保险中购买洪水保险的比例也达到85%以上。2015年,英国居民家庭平均支付的洪水保险保费为200~2500英镑不等,捆绑式销售极大地降低了洪水保险的保费[6]。正是这种高渗透率的市场化保险机制和较低成本的保费体系,保证了洪水保险能够在最大范围内分散风险,确保了洪水保险的保障能力。2.3洪水保险制度的国际经验及启示。2.3.1完善的法律法规是基础英美两国洪水保险制度的实践证明,洪水保险作为一种普惠式金融体系,其顺利运行离不开完善的法律保障。美国在20世纪50—70年代颁布的系列洪水风险管理法律直接催生了其强制性洪水保险制度的诞生和发展,近些年来仍在不断改革完善中,如2004年美国修订了1968年的《国家洪水保险法》,2007年又颁布了《国家洪水改革及其现代化法》,进一步明确了FIA、私人商业保险公司、社区的职能,确保了洪水保险制度的实施。英国是一个不成文法国家,尽管没有美国系列的洪水保险法律法规,但保险公司与英国政府达成的“君子协定”本身就具有法律效力,而英国政府制定的《洪水保险公积准则》也是规范洪水保险制度的基本法律,该法按照洪水保险市场的变化,不断修订,同样起到了规范英国洪水保险制度运作的作用[7]。2.3.2保险运作制度设计科学合理因英美两国的洪水保险制度设计较为科学合理,契合了各自的国情及保险机制,合理界定了市场与政府的功能与定位,较好地发挥了政府与市场的合力。从保险公司的角度看,在承保对象方面,基本上均是以居民家庭财产、农业财产、企业财产、住宅财产为主体,从而保持了其较高的市场渗透率;在费率方面,均是根据洪水发生风险的概率不同,设定不同的洪水风险区域,按此来收取保费,风险高的收取保费自然就较高;在保险销售方面,尽管美英模式不同,但私人商业保险公司发挥的作用是相同的,在英国,洪水保险销售与其他保险捆绑,在美国,洪水保险销售按社区投保,强制购买。再从政府的角度看,政府最大的职能就是将洪水保险这种“巨灾不可保”的性质转化为可保的保险,政府防洪政策和计划以及实际履行情况,影响着洪水保险的销售与运作。2.3.3政府发挥了重要宏观调控作用从逆向选择的风险上看,如果政府的防洪减灾措施不力,保险公司就会向投保人收取高昂的保费或是限制投保人投保,这样风险过高就降低了市场渗透率。因此,在英美两国,政府的防洪措施、计划和政策允许是影响保险公司运作的重要因素。在美国洪水保险制度中,社区作为基层单位,在投保时,必须采取相应的防洪措施,联邦政府和各州政府也必须有相应的措施和计划,尽量最大限度降低洪水保险造成的损失。在英国,政府对各个地区特别是洪水风险高发地区的防御政策、防御工程及计划深深影响了保险公司在洪水保险上的费率厘定及投保方案的制订。

3国际经验对中国洪水保险制度完善的借鉴

3.1中国洪水保险制度的运行及绩效。中国洪水保险制度与英国相似,也是一种捆绑式的制度安排。洪水保险与企业财产保险、居民家庭财产保险和农业保险捆绑在一起,在这些险种中规范洪水灾害引起的保险责任。在投保方式上,采取的是非强制性的,投保和承保皆是自愿的、自由的。但客观而言,由于中国财产保险业务发展较为缓慢,使得民众财产在洪水灾害中的暴涨责任有所缺失。此外,就农业保险而言,也存在一些问题。一方面是农民的支付能力有限,很多保险公司在农业保险体系中,往往将洪水保险责任缩小,即便是发生洪水灾害,农业保险中的洪水保障功能也是有限的。另一方面,在中国洪水高发区域,大部分是农村或农业区域,相当部分的农村或农田是位于严重蓄滞防洪区,在农业保险及财产保险中,保险公司通常将洪水保险列为除外责任,甚至列为不可抗力,如此洪水灾害不但无保障,更是属于免赔事由。就中国农村或是洪水风险高发区域的居民,尽管是饱受洪灾之苦,但真正能够从保险中获得保障的少之又少。例如,1998年长江流域发生百年一遇的特大洪水,直接经济损失达350亿美元,而保险公司支付的赔偿额仅为3亿多美元,只占洪水损失的1%。再如,2010年海南省遭遇严重的台风伴随的强降水,仅10天时间,海南省遭受的经济损失就达到了100亿元人民币,全省20家保险机构共赔付的洪水保险金额仅为1.5亿元人民币,赔付金额仅为1.5%。近些年来,随着农村政策性财产保险特别是住房保险和政策性农业保险的推行,东南沿海各省的洪水保险保障能力有所提升,保险公司的免赔范围有所缩小,洪水保险的保障能力有所提升,但是其保障水平、覆盖范围还是较为有限,与中国这样一个洪水自然灾害频发的事实是不相称的。综上分析,中国洪水保险制度中存在的种种问题,如果从绩效上考察,中国洪水保险完全陷入了一种“双低困境”,即面对洪水保险承担能力低的人,保险责任保障程度同样较低[8]。可见,经济能力的差异使不同风险人的承担能力不同,损失承担能力高的人,其对保费的承担能力也高,故获得的保障水平也较高,能够获得保险转移风险的效果;损失承担能力不高的人,其保费承担能力有限,获得的保障水平自然较低,风险转移效果自然不佳。这种“双低困境”严重影响了洪水保险风险管理的效果,对经济发展特别是农业经济发展会产生不利影响。3.2完善中国洪水保险制度的对策建议。3.2.1完善洪水保险的相关立法从英美两国的经验看,普惠式金融涉及广大民众的切身利益,必须用法律法规加以界定,必须保证其运作的法制化和规范化。中国目前洪水保险制度运作中的一个重要问题,就是法律的缺位。尽管目前中国有很多的法律法规、部门规章涉及洪水保险制度,如《防洪法》《蓄滞洪区补偿办法》《防汛条例》《突发事件应对法》等,这些法律法规对洪水保险、巨灾保险有部分条文涉及其原则及内容,但对于洪水保险的具体制度体系未能明确,如洪水保险的标的、政府责任、保险公司责任、费率厘定等没有具体规定,导致了洪水保险在运作时缺乏一个制度化的方案。因此,中国应该尽快出台类似于美国的《洪水保险法》,并进一步完善现有的《农业保险条例》和《保险法》,从立法上明确洪水保险的制度安排、保险性质、政府责任、保险运作模式等具体问题,从而保证中国洪水保险制度运作的规范化和稳定性。3.2.2加大政府对洪水保险的政策支持客观看,中国洪水保险制度与英国较为类似,是市场化运作模式。但是政府的职能和权限定位明显弱于英国,特别是政府与保险市场之间的关系大大弱于英国。在中国,洪水灾害影响最大的是农村和农业,以农业保险为例,中央政府和地方政府对其支持是有限的,政府的支持主要体现在保费补贴上。具体来说,在种植业保险中,政府保费补贴的范围是暴雨、飓风、洪水(政府蓄洪、泄洪除外)、内涝及各类严重的病虫害;在养殖业保险中,政府保费补贴的范围则是牲畜重大疾病、重大自然灾害引起的死亡及重大意外事故引起的死亡,其中重大自然灾害包括洪水在内。由于公共财产补贴农业险种的力度不同,保险的风险转移效果自然就有所不同。就农业生产资料保险而言,政府补贴集中在种植业和养殖业,从而使得农业劳作的对象(农作物、牲畜、水产)在风险转移力度上要高于农民住房、农机具、农民家庭财产等劳动资料。就农产品保险而言,其风险转移力度同样是有差别的,政府财政对于粮食作物,如小麦、水稻、大豆、油菜,以及家畜如奶牛、繁殖用母猪等多保险对象有较高的补贴,自然这些粮油农产品面对洪水保险时,其风险转移能力高于其他农产品[9]。可见,在中国,公共财政补贴是决定农业保险包括洪水保险能否发展,发展程度如何的重要保障。当然,对于政府的支持而言,仅通过财政补贴是不够的,还需要综合运用法律、财税、行政等系列手段提升农户的风险意识,做好风险疏通和引导,加强各类防洪防汛设施建设,做好灾害救援等。在一些洪水高发区域,可以学习美国的经验,改变当前的市场模式,引入强制性洪水保险机制,充分调动社区、个人、保险公司的积极性,将洪水保险和灾害救援、政府补助、农业信贷等结合起来,充分发挥政府与市场之间的合力,如此才能推动洪水保险的市场渗透率及风险转移的能力。3.2.3加大政府对洪水保险的技术支持中国洪水保险制度运作除了法律缺失、政策支持不够外,技术障碍也是一大难题,使得很多保险公司愿意开展保险业务,但由于对于洪水风险发生率并没有充分的了解,不敢贸然设计保险条款及费率。技术支持是英美保险公司能够顺利开展保险业务的一大经验,中国完全可以借鉴。具体而言:第一,建立全国性的洪水灾害损失数据库。这项工作可以由农业部、财政部主持,建立全国统一的洪灾分级数据及标准,加强数据在各个行业内的交流,确保数据的共享。第二,加快绘制全国的洪水风险图。英美两国在洪水保险中均有明确的洪水风险图,确保了保险公司对全国各地的风险了解。中国也应该推进洪水风险图绘制,强化该图的权威性、科学性。第三,建立科学的洪水保险责任分摊机制。明确投保人、保险人、被保险人、政府部门、再保险机构各自的责任范围及免责范围,强化对责任的量化计算。

参考文献

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作者:孙艳 单位:山东管理学院经贸学院

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