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海洋巨灾保险制度分析

摘要:海洋巨灾风险具有区域性、相关性和高损害性等特点,是制约海洋经济可持续发展的重要因素。海洋巨灾保险作为运用市场机制分散海洋巨灾风险的金融工具,具有基本保障性、经济政策性和准公共产品属性等特点。对于我国而言,建立海洋巨灾保险制度,是促进海洋产业健康发展、保障海洋巨灾受害者财产权益、矫正海洋巨灾保险市场失灵、转变政府海洋巨灾风险管理职能的必要选择。从现代保险理论发展、保险技术进步、域外实践经验和国内制度铺垫来看,建立海洋巨灾保险制度现已具备一定的可行性。为加快海洋强国建设,我国应当尽快制定海洋巨灾保险相关立法、完善海洋巨灾保险政策体系以及建立多层次海洋巨灾风险分担机制。

关键词:海洋巨灾;巨灾保险;保险制度;风险分散机制

海洋经济是全球经济发展的新领域。党的十九大提出了“坚持陆海统筹,加快建设海洋强国”的重要战略举措,为新时代我国海洋事业的发展指明了方向。然而,海洋经济发展受海洋灾害风险的影响很大,尤其是面临着海洋巨灾风险的严重威胁。因此,如何建立相应的保险制度,运用市场机制分散海洋巨灾风险,成为我国发展壮大海洋经济、保障海洋事业可持续发展必须破解的一大难题。本文从海洋巨灾风险及其保险的概念与特点入手,研究建立海洋巨灾保险制度的必要性与可行性,分析我国海洋巨灾保险试点的现状及存在的问题,并以此为基础,就构建我国海洋巨灾保险制度提出若干建议。

一、海洋巨灾风险及其保险的概念与特点

随着“一带一路”特别是21世纪海上丝绸之路建设的推进和海洋强国战略的实施,我国海洋经济迎来了前所未有的发展机遇,同时也面临诸多风险和挑战。海洋巨灾风险就是制约海洋经济可持续发展的重要因素之一。(一)海洋巨灾风险的概念与特点。关于巨灾(Catastrophe或Large-scaleDisas⁃ter),国际上尚未形成一个统一的定义。联合国国际减灾战略(UNISDR)将其称为一种严重影响社会并需要国家或国际援助的灾害。[1]经济合作与发展组织(OECD)将其定义为造成大量人员伤亡、财产损失和基础设施的大面积破坏,使受灾地区及邻近地区的政府束手无策的灾害。[2](p16)美国联邦法典第42篇第5122条将其称为“MajorDisaster”,并界定为“造成达到一定严重程度的损害后果,需要政府和救灾组织提供援助的自然灾害和火灾、水灾、爆炸。”瑞士再保险公司将其理解为经济损失、保险索赔额或相关伤亡人数超过一定标准的灾害。[3](p2)一般认为,巨灾是指造成严重人员伤亡和巨额财产损失,对区域或国家的社会和经济产生严重影响的自然灾害和人为灾难。[4](p5)按其发生原因分类,巨灾可分为自然巨灾和人为巨灾;按其发生频率分类,巨灾可分为常态巨灾和非常态巨灾;按其承灾体分类,巨灾可分为城市巨灾、农村巨灾和海洋巨灾。所谓海洋巨灾(MarineCatastrophe),是指由自然或人为因素引起的,在海上或海岸带发生的,造成巨额财产损失、重大人身伤亡甚至海洋环境严重污染的灾害,包括海洋自然灾害和人为灾害。其中,海洋自然灾害是指海洋自然环境发生异常或激烈变化,导致在海上或海岸带发生的严重危害社会、经济、环境和生命财产的事件,如风暴潮、海啸、海冰等;[5]海洋人为灾害是指与人类活动有关的,在海上或海岸带发生的,造成严重损害后果的事件,如重大海上溢油事件、海上恐怖主义事件、核泄漏事件等。巨灾风险(CatastropheRisk)是“因重大自然灾害、疾病传播、恐怖主义袭击或人为事故而造成巨大损失的风险。”[6](p1)海洋巨灾风险(MarineCatastro⁃pheRisk)是因重大海洋自然灾害或人为灾害而造成巨大损失的风险。作为巨灾风险的主要类型,海洋巨灾风险具有巨灾风险的一般特性:一是低频性。在一定时间范围内,海洋巨灾风险的发生频率较一般风险低得多。例如,风暴潮灾害常有发生,但特大风暴潮灾害较为罕见;二是难以预测性。由于发生次数少,缺少大量的历史数据,海洋巨灾风险预测难度较大;三是突发性。海洋巨灾风险是突然发生的,出乎人们的意料;四是严重性。海洋巨灾风险一旦发生,会造成巨大损害。除此以外,海洋巨灾风险还具有以下显著特点:一是区域性。虽然海洋巨灾风险的发生地点往往难以精准预测,但是其空间分布常常具有一定规律,区域性特征明显。一些海洋自然灾害发生在特定纬度。以我国为例,海冰灾害主要发生在我国渤海及黄海北部等海域,台风风暴潮灾害影响的区域主要是我国东南沿海地区。另外,与海洋产业活动有关的海洋人为巨灾风险的发生地点往往也有一定范围。如海洋油污巨灾风险一般发生在有海洋油气开发活动的区域。二是相关性。各种海洋巨灾风险之间不是相互独立的,它们或相互影响,或互为因果,无法完全分离。如海底地质活动引起的海啸可能会造成沿海核电站发生核事故;台风可能造成特大风暴潮及海浪灾害等海洋巨灾。海洋巨灾风险的相关性特征,极大地增加了国家和受灾者应对海洋巨灾风险的负担。三是高损害性。相较于内陆地区,沿海地区往往人口更稠密、城镇化程度更高、生产更活跃、财富更集中。特别是,随着21世纪海上丝绸之路的建设,我国正积极同沿线国家发展蓝色伙伴关系,开展密切的海上合作。这表示将有更多的人员和资产暴露于海洋巨灾风险中。相较于其他巨灾风险,海洋巨灾风险的发生会造成更为灾难性的损失。(二)海洋巨灾保险的概念与特点。海洋巨灾保险是一种运用市场机制分散海洋巨灾风险的金融工具。就内涵而言,海洋巨灾保险是以服务海洋经济发展为目的,保险人根据保险合同约定,对被保险人因保险标的遭受海洋巨灾造成的损失承担赔偿责任的保险。按照保险标的分类,海洋巨灾保险可以分为财产保险和责任保险两种类型。一般认为,海洋巨灾保险具有以下基本特点:第一,海洋巨灾保险具有基本保障性。海洋巨灾保险承保的风险仅是达到一定量化标准的海洋巨灾风险,而不是一般风险。开展海洋巨灾保险的目的是保障沿海地区生活和生产的基本需要,促进灾后秩序的快速恢复。同时,由于保费积累和财政投入有限,为了保证偿付能力、实现制度的可持续性,海洋巨灾保险客观上不能补偿所有巨灾损失,只能提供基本生产生活保障。沿海居民和涉海企业可以自愿购买商业巨灾保险以满足其更高层次的保障需求。第二,海洋巨灾保险具有经济政策性。与养老保险、医疗保险、工伤保险等社会政策性保险不同,经济政策性保险是指国家为了实现某种政策目的,对某些关系到国计民生的行业实施保护政策而开办的保险。[7](p5)海洋巨灾保险应当属于经济政策性保险的范畴。一方面,海洋巨灾保险的开展不以营利为目的,而是为了实现海洋强国建设的战略目标,保障沿海居民生活安定、保障海洋产业生产稳定、保障海洋生态环境安全;另一方面,海洋巨灾保险的实施依赖于国家的扶持。由于海洋巨灾保险具有高风险、高损失、高赔付的特质,难以单纯依靠市场机制得以正常运行,因而需要政府提供的法律保障和政策支持以实现稳定供给。第三,海洋巨灾保险具有准公共产品属性。准公共产品是指介于公共产品和私人产品之间的,不完全具备非竞争性和非排他性的产品。[8](p4)海洋巨灾保险的保险金可以减轻被保险人的财产损失,直接使其受益。同时,海洋巨灾保险提供的利益具有外溢性,能够降低海洋巨灾损失、缓解国家财政压力、提升全社会海洋防灾减灾水平。另外,只有投保人与保险人达成了海洋巨灾保险合同,保险人才按照保险合同的约定支付保险金。因此,海洋巨灾保险既不是典型的私人产品,也不是完全的公共产品,而是介于两者之间的准公共产品。

二、建立海洋巨灾保险制度的必要性

所谓海洋巨灾保险制度,是指对因发生海啸、风暴潮、海洋油污等海洋自然灾害或人为灾难,可能造成巨大财产损失、重大人员伤亡的风险,通过保险形式进行风险分散的制度安排。我国是一个海洋大国,拥有约1.8万公里的大陆海岸线,而且地处中纬度地区,是一个海洋巨灾风险高发国家。鉴于海洋巨灾风险对沿海经济秩序和海洋生态环境的巨大冲击,本文认为,我国要发展壮大海洋经济,加快建设海洋强国,必须尽快建立海洋巨灾保险制度。具体说来,建立海洋巨灾保险制度的必要性主要在于以下方面:(一)促进海洋产业健康发展的必要保障。随着海洋经济的快速发展,不仅沿海地区已成为我国人口和财富最集中的区域,具有高度脆弱性,而且主要海洋产业包括海洋渔业、滨海旅游业、海洋油气业和沿海港口业等,均面临着多种海洋巨灾风险的影响。首先,海洋渔业(特别是海水养殖业)是对海洋环境、气候等条件有着高度依赖性的海洋产业,普遍面临风暴潮、赤潮和油污等典型海洋巨灾的威胁。这些灾害会导致大范围的海洋动植物死亡,造成大量直接经济损失和期待利益损失。其次,滨海旅游业是以海洋自然旅游资源和海洋人文旅游资源为依托的海洋服务业,具有极大的易损性。台风、风暴潮、海啸、赤潮以及油污等多种海洋巨灾会直接破坏海洋景观和生态环境,使滨海旅游业遭受巨额经济损失。再次,海洋油气业同样面临台风、巨浪、海啸、油污等海洋巨灾风险影响。例如,海啸、巨浪可能破坏海上油气开发设施,引发油气泄漏或井喷事故,造成巨大人身财产损失和海洋环境不可逆转的损害。最后,沿海港口业容易受海雾、台风、风暴潮、海冰等灾害影响。例如特大风暴潮灾害会导致港口基础设施毁坏,严重干扰港口作业活动,造成巨额财产损失。然而,这些主要海洋产业所面临的特殊海洋巨灾风险,是普通的商业保险无法保障的。因此,建立海洋巨灾保险制度是促进海洋产业健康发展的必要保障。只有通过海洋巨灾保险制度,才能切实满足海洋产业分散海洋巨灾风险的需求,将巨额损失进行社会化分担,减轻风险对海洋经济秩序和海洋生态环境的影响。(二)保障海洋巨灾受害者财产权益的必要途径。海洋巨灾的发生,会造成大量人员伤亡和巨额财产损失,甚至海洋生态环境的严重破坏。对于广大沿海居民、涉海中小企业而言,受经济能力、生产技术等因素限制,其对海洋巨灾风险的抵御能力极低,一场海洋巨灾就会对其造成致命打击。在现有制度下,对于海洋巨灾损失,受害者难以通过侵权诉讼、政府救助及社会捐助等渠道获得充分的救济资金。其中,海洋自然巨灾由于不存在侵权行为人,不涉及侵权损害赔偿,因此受害者需要从其他途径获得救济。即便是海洋人为巨灾,如重大海上溢油事故,受害人通过主张责任人承担赔偿责任以获得充分救济也并不容易。例如,一些跨国石油公司以设立东道国子公司的方式规避溢油巨额索赔的风险,以子公司资产为限承担赔偿责任,这导致受害者无法获得充分赔偿。[9](p20)至于灾后的政府救助和社会捐助,都是辅助性救济手段。政府救助以保障基本需求为目的,补偿程度较低。社会捐助具有极大的不确定性,不利于灾后经济秩序的迅速恢复。二者所能提供的资金对于灾后重建而言可谓杯水车薪。建立海洋巨灾保险制度是保障海洋巨灾受害者财产权益的必要途径。因为海洋巨灾保险具有损失补偿功能,可以为海洋巨灾受害者提供多一重的基本保障,并使其在海洋巨灾发生后及时获得保险金,降低财产损失。(三)矫正海洋巨灾保险市场失灵的必要选择。相较一般风险而言,由于海洋巨灾风险的识别和评估更为困难,具有模糊厌恶核保心理的保险公司通常不愿意提供海洋巨灾保险服务。即便承保海洋巨灾风险,出于稳健经营的目的,保险公司会收取较为高昂的保费以应对可能发生的巨额索赔。此时,对于广大沿海居民和涉海中小企业而言,购买海洋巨灾保险不具有可负担性。实际上,根据行为经济学理论,纵使商业保险公司收取反映真实海洋巨灾风险的精算公平保费,公众的投保意愿依然较低。公众通常具有有限理性,往往在海洋巨灾发生后对灾害风险产生过度反应,投保意愿增强;而随着时间推移,又会过于低估灾害风险,产生短视和侥幸心理,投保意愿降低。同时,政府的防灾减灾行为和社会捐助可能会造成慈善风险,抑制海洋巨灾保险需求。因此,商业海洋巨灾保险市场存在失灵的现象,单纯依靠市场机制无法有效开展海洋巨灾保险。建立海洋巨灾保险制度是矫正海洋巨灾保险市场失灵的必要选择。国家基于公共利益考虑,开展政策性海洋巨灾保险,并给予政策支持分散海洋巨灾风险,可以解决商业保险市场上海洋巨灾保险的可获得性和可负担性问题,促进市场资源的优化配置。(四)转变政府海洋巨灾风险管理职能的必要方式。由于海洋巨灾风险的应对关系到国家安全和海洋权益,一国政府负有海洋巨灾风险管理的职能。在现代条件下,一国政府海洋巨灾风险管理职能的履行,可以辅以必要的市场机制。对于海洋防灾减灾领域的纯公共产品,政府必须履行其职能以保证供给;对于海洋巨灾保险等准公共产品,政府可以释放一定空间,作为指导者、合作者和监督者,合理引导市场机制参与供给。这是建设有限政府、法治政府和服务型政府的必然要求。长期以来,我国政府在海洋防灾减灾领域实施的是“举国体制”,尤其在灾后重建环节承担了过多的管理职能。海洋巨灾损失救助资金大部分来源于政府财政和社会捐助,缺少灾前融资安排。这不但会产生较大的财政压力,加重纳税人负担,还会导致行政效率低下,行政成本过高。建立海洋巨灾保险制度是转变政府海洋巨灾风险管理职能的必要方式。政府在依法履行管理职能的同时运用市场机制,开展具有准公共产品属性的海洋巨灾保险,可以提升海洋巨灾风险管理和公共服务的质量和效率,推动市场在资源配置中起决定性作用,从而更好地保障社会公共利益。

三、建立海洋巨灾保险制度的可行性

从上述分析可以看出,无论是对于海洋产业等市场主体而言,还是对于政府而言,建立海洋巨灾保险制度都是十分必要的。但是,保险市场能够进行转移和分散的风险却存在一定条件的限制,如风险必须是纯粹风险、具有偶然性与意外性等。海洋巨灾保险是运用保险机制转移和分散海洋巨灾风险的工具,因此,其制度构建面临的基础性问题首先是海洋巨灾风险是否具有可保性。以保险精算原理和大数法则为基础的传统风险可保性理论认为,海洋巨灾风险不完全满足可保风险条件,不具有可保性。首先,海洋巨灾风险一旦发生,会造成一定区域内大范围、大面积的风险单位同时遭受损失,个体风险无法相互抵消,使保险公司无法通过区域内的大量保单分散海洋巨灾风险。其次,海洋巨灾风险造成的损害后果极其巨大,保险公司可能没有能力承受巨额索赔带来的冲击。此外,海洋巨灾风险发生频率低,使得相关历史数据不足。加之一些海洋产业如海水养殖业的海洋生产环境具有特殊性,使得查勘定损难度大,从而导致保险公司不易获取损失数据。这些因素造成保险公司难以利用传统的精算手段确定准确的保险费率。随着现代保险理论与实践的发展,现实中已经出现了很多不符合理想可保条件的风险却为保险人承保的现象。对于我国而言,从保险理论发展、保险技术进步、域外实践经验和国内相关制度铺垫来看,运用保险机制转移海洋巨灾风险已经具备一定的可行性。第一,现代保险理论发展提供了创新思路。研究表明,决策论、精算破产理论等保险理论的发展为增强海洋巨灾风险的可保性提供了思路。保险人在强制保险和垄断经营的前提下,可以积累非巨灾年度的保费盈余建立巨灾保险基金,将海洋巨灾风险在时间跨度上实现纵向分散,以应对巨灾年度的赔付。[10](p65)另外,保险人可以采取共保、分保、巨灾债券等方式将海洋巨灾风险在国内外保险市场、资本市场进行分散。这不但使大数法则在更大的时空范围内得以运用,而且可以增加参与损失分担的资本,增强保险人的承保能力。这种多元化风险分散方式可以显著拓展海洋巨灾风险的可保性。此外,保险人对海洋巨灾风险的认识能力可以因相关技术水平的发展得到提高。巨灾模型是重要的巨灾风险评估工具,可以估计给定区域或风险标的集合遭受巨灾打击的概率及受损程度。[11]保险人可以借助巨灾模型评估海洋巨灾风险,确定合适的保险费率。第二,保险科技进步提供了技术支撑。大数据、云计算和区块链等保险科技快速发展,可以为海洋巨灾保险定价、风险识别、业务组合优化等提供技术支持。当前,我国巨灾模型自主研发能力正在不断提高。中国再保险集团于2018年5月正式发布了我国首个拥有自主知识产权的地震巨灾模型,还将研发符合我国国情的其他自然灾害巨灾模型列入规划。[12]运用巨灾模型进行巨灾风险评估的准确性除了与建模技术有关以外,还与巨灾数据质量联系紧密。巨灾数据既包括保险业数据,又涉及气象水文等数据。在2018年5月11日,我国发布了全国海洋灾害综合风险图,该图结合风暴潮、海浪、海冰、海啸和海平面上升五个灾种在我国沿海地区发生频次、致灾强度及造成损失等影响因素进行综合分析,科学反映了我国沿海地区的海洋灾害综合风险分布情况。[13]海洋灾害风险分布的科学识别有助于提高保险行业对海洋巨灾风险评估的精准程度。第三,域外制度实践提供了参考经验。美国、英国、日本等国家为了分散巨灾风险,纷纷建立起巨灾保险制度。这些国家基本上都制定了有关巨灾保险的专门立法,明确了巨灾保险或再保险法律关系主体的权利和义务,以保障巨灾保险制度的运行。由于保险市场发展水平、公众保险意识等存在差异,这些国家的巨灾保险制度模式不尽相同,基本形成了政府主导、市场化运作、公私合作(PPP)三种类型,分别以美国洪水保险计划、英国洪水“君子协定”和日本地震保险制度为代表。另外,由于渔业发展关系到国家粮食安全,日本、韩国等国家为了分散渔业巨灾风险,制定了较为完善的渔业灾害保险法律制度和配套措施,形成了渔业互助保险组织、保险公司与政府共同承担赔付责任的模式。这些丰富的域外国家巨灾保险制度实践佐证了运用保险机制分散海洋巨灾风险的可行性,为我国建立符合国情的海洋巨灾保险制度提供了有益借鉴。第四,国内相关法律政策提供了制度铺垫。目前,我国涉及巨灾保险的法律法规主要有《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国防洪法》以及《农业保险条例》等,其中确立了“建立国家财政支持的巨灾风险保险体系”原则,并规定了针对地震、洪水以及农业大灾的保险制度机制。①与此同时,我国政府相关部门先后发布了一系列涉及巨灾保险的规范性文件,②为巨灾保险制度建设提供了政策指导。在国家法律法规和政策的支持下,我国于2014年之后,陆续在云南、广东深圳、浙江宁波和福建厦门等省市设立了巨灾保险试点,探索形成了多元化的地方巨灾保险模式。2016年5月,城乡居民住宅地震巨灾保险制度正式落地。这是我国巨灾保险制度建设的重大突破,其转移分散地震巨灾风险的制度安排对于海洋巨灾保险制度构建具有借鉴意义。2018年1月,中国人民银行、国家海洋局等八部委联合印发的《关于改进和加强海洋经济发展金融服务的指导意见》(银发〔2018〕7号),提出了“探索建立海洋巨灾保险和再保险机制”的目标。这为运用保险机制转移海洋巨灾风险、构建海洋巨灾保险制度给予了明确的政策指引。可以说,我国相关巨灾保险的政策法律的颁布实施、城乡居民住宅地震巨灾保险制度的正式运行以及沿海省市巨灾保险试点的有效开展,为海洋巨灾保险制度的构建提供了层层铺垫。

四、我国海洋巨灾保险试点的现状及存在的问题

目前,我国海洋巨灾保险还处于探索阶段。从城乡居民住宅地震巨灾保险①和沿海城市(以深圳、宁波、厦门为例)巨灾保险试点的情况来看,其承保的风险范围通常包括某些种类的海洋巨灾风险,如海啸、台风等,能够为民众提供人身伤亡或家庭财产损失保障(见表1)。在海洋渔业领域,一些沿海省市进行了农业保险大灾风险分散机制的有益探索。例如江苏省渔业互助保险协会与省政府相关部门、中国人民财产保险股份有限公司江苏分公司等商业保险公司进行了合作,达成了巨灾超赔再保险协议,形成了“互助保险+商业保险”的合作形式。[14]另外,辽宁省大连市开展了政策性海水养殖巨灾保险试点,其承保风险为超强台风、赤潮、油污等;保险期间为承保当年开始至巨灾保险责任事故发生年份结束;运作方式为海水养殖户自愿投保,在保险期间内需要按年连续缴纳保险费,同时享有由市财政给予50%的保费补贴。[15]具体就深圳、宁波和厦门等地巨灾保险试点的情况来分析,各地均采取了政府主导、市场运作的模式,在承保风险、投保方式、承保模式等方面均有相同之处。其一,承保风险范围较广。各地巨灾保险所承保的风险范围,除了包含台风等自然灾害外,还涉及突发公共安全事件。其二,由政府统一投保,即由各地市政府作为投保人,出资向商业保险公司购买巨灾保险服务。政府统一投保的方式实现了巨灾保险在行政区域内的广泛覆盖,化解了自愿投保方式下投保率低的问题,同时还提高了灾害救助的效率。其三,由“共保体”承保。各地巨灾保险的承保机构是由市政府通过公开招投标方式确定的商业保险公司。在实践中,各地巨灾保险均由多家保险公司共同承保,即形成“共保体”,由“共保体”内的保险公司共同承担保险责任,提供理赔及防灾防损等服务。“共保体”模式可以有效整合行业资源,具有承保能力强的优势。与此同时,在巨灾风险分担机制设计方面,各地又不尽相同。例如,深圳采取的是保险赔付和巨灾基金的分担模式。巨灾基金在巨灾损失超过保险赔付限额时,承担一定的赔付责任。巨灾基金由市政府拨付3000万设立,其性质为政府基金,可以吸收社会捐助资金以扩大资金来源,并通过时间积累和投资运作等方式实现保值增值。[16]又如,宁波采取的是保险赔付、巨灾风险准备金和巨灾基金,再加上回调机制的模式。其中,巨灾风险准备金来源于市政府每年安排的20%的巨灾保险经费,其在发生重大自然灾害和公共安全事件,承保机构当年赔付金额、税费和运营费用之和超过当年实收保费时,以累积总额为限,支付超额部分;巨灾基金则不同,其来源包括财政注资、慈善组织及社会捐助、巨灾风险准备金转入、投资收益等,主要用于补偿超过保险赔付限额范围以外的居民人身伤亡抚恤(包括见义勇为人身伤亡增补抚恤)和家庭财产损失救助,以累积额度为限,并优先补偿人身伤亡抚恤的超额部分;回调机制在巨灾损失金额超过保险赔付限额与巨灾基金总额度之和时启动,按总赔付能力与总损失的比例进行部分补偿。[17]再如,厦门采取的是保险赔付加巨灾风险准备金的模式。在低赔付年份,计提部分结余保费作为巨灾风险准备金,以增强应对巨灾风险的能力。[18](p46)尽管各地试点工作取得了一定经验,但是从总体上看仍然存在不少问题,其主要表现在以下方面:第一,巨灾保险法律保障不足。制定并实施相关立法是有效开展巨灾保险的前提。巨灾保险立法可以明确巨灾保险法律关系主体的权利、义务和责任,促进和规范巨灾保险制度的实施。相较于美国、英国、日本等国家,我国巨灾保险基本法律缺位。由于没有专门的巨灾保险法律法规,巨灾保险制度内容缺少整体性规定,巨灾保险法律关系主体的权利、义务和责任尚不明确。另外,现有巨灾保险相关法律规范多是原则性规定,缺少可操作性。例如,虽然《中华人民共和国突发事件应对法》明确提出了“建立国家财政支持的巨灾风险保险体系”,但其规定过于原则,还没有制定针对海洋巨灾保险的专项配套法规。由于法律保障不足,各地巨灾保险的开展缺乏稳定的预期和规范指引。第二,巨灾保险政策体系不完善。提供完善的政策支持是有效开展巨灾保险的基础。财政、税收、防灾减灾等各项政策的支持有助于实现制度运行的安全性。深圳、宁波和厦门等地的经济发展水平较高,对巨灾保险的财政支持力度大。政府不仅全额支付保费,而且设有巨灾基金或风险准备金分担巨灾损失。不过,政府统一投保的方式不仅可能会助长公众的依赖心理,不利于公众保险意识的提高,而且不利于激励公众主动采取防灾减灾措施。同时,对于很多欠发达沿海地区而言,这种投保方式会对地方政府构成较大的财政压力,不利于实现制度的可持续性。另外,各地尚未明确巨灾保险相关税收优惠政策,因此承保机构税费负担较重,经营成本高,这不利于调动保险公司承保的积极性。第三,风险分散能力欠佳。各地巨灾保险承保的风险范围广泛,但是保险区域较为狭小。因此,这可能会造成风险难以分散。一旦灾害频繁发生,保险资金积累将不足以应对灾害损失赔付。例如,宁波首年巨灾保险实际经营亏损高达6000多万元。[19]对于地方试点而言,这个问题不可避免。由于全国或省级的巨灾保险制度没有形成,地方试点的巨灾风险无法在更大的范围内分散,这不利于保障试点项目的稳定性。

五、构建我国海洋巨灾保险制度的建议

进入新时代,坚持陆海统筹、大力发展海洋经济,是我国加快建设海洋强国的重点任务。然而,我国海洋经济的发展形势依然严峻。一方面,海洋巨灾风险的威胁日益增大;另一方面,海洋领域风险保障工具和产品严重短缺,制约着资金向海洋经济产业的投入。因此,探索建立海洋巨灾保险制度以分散风险、保障海洋经济的可持续发展,不仅具有客观必要性,而且具有现实紧迫性。本文认为,就应对海洋巨灾风险而言,我国应当本着海洋经济可持续发展的原则以及依法治理、综合治理和源头治理的要求,总结国内试点经验,借鉴国外有益做法,尽快建立中国特色的海洋巨灾保险制度。为此,特提出如下三点建议:第一,加快制定海洋巨灾保险相关立法。开展海洋巨灾保险制度建设,应当发挥立法的引导作用。首先,可以考虑在起草制定《海洋灾害防御条例》时,用专门的条款明确海洋巨灾保险制度在海洋防灾减灾体系中的法律地位。其次,认真总结各地试点经验,将那些既符合通行实践、又符合法治规律的有效政策上升为立法规定,以逐步提升海洋巨灾保险相关法律规范的效力层次。有关地方政府可以在不违背上位法的情况下,结合试点经验,制定关于海洋巨灾保险的相关地方性法规及规范性文件,详细规定海洋巨灾保险的保障范围、财政补贴、再保险等内容。待时机成熟时,可以效仿美、日等国,制定全国性的海洋巨灾保险法,明确海洋巨灾保险制度的内容,从而提升制度的规范化水平。再次,完善相关配套法规制度。为了保障海洋巨灾保险制度的顺利实施,我国还需要补充完善包含海洋巨灾保险专项准备金、巨灾基金等相关规定,从而逐步构建起以国家海洋巨灾保险法为主导、以相关行政法规和地方性法规为配套的海洋巨灾保险法律制度体系。第二,完善海洋巨灾保险政策体系。海洋巨灾保险具有经济政策性和准公共产品属性,其制度构建离不开政府财政、税收以及防灾减灾等政策支持。合理的财政政策有助于使市场在资源配置中发挥决定性作用。政府应当提供多种形式的财政补贴,如保费补贴、巨灾基金支持等。其中,保险直接补贴由各级政府按照一定比例提供,以鼓励沿海居民和涉海企业投保,扩大海洋巨灾保险的覆盖面。政府还可以参考深圳和宁波等地的经验,拨付一定的资金设立海洋巨灾基金,参与风险分担。另外,政府应当提供税收政策支持,以引导保险机构积极参与海洋巨灾保险制度建设。政府可以研究制定海洋巨灾保险相关税收优惠政策,如减免增值税,从而减轻承保机构的税费负担,降低经营成本。此外,政府应当加强海洋防灾减灾宣传教育,推广海洋巨灾保险,以提高沿海居民和涉海企业的风险管理意识和保险意识。美国加利福尼亚州地震保险局为了促进消费者购买地震保险,通过电视、报纸和网络等渠道向公众普及地震和地震保险知识,为我们提供了借鉴。我国应当实现海洋防灾减灾宣传教育形式的多样化和覆盖面的扩大化,增进居民和涉海企业对海洋灾害和海洋巨灾保险的理解,引导其主动运用保险等工具分散和转移海洋巨灾风险,从而为海洋巨灾保险的推广营造良好的社会环境。第三,建立多层次海洋巨灾风险分担机制。海洋巨灾保险制度偿付能力的保障需要建立多层次的风险分担机制。这种层次划分可以将海洋巨灾风险损失进行社会化分散,从而达到化解海洋巨灾风险的目的。我国城乡居民住宅地震巨灾保险制度设计了五层损失分担机制,即由投保人、保险公司、再保险公司、地震巨灾保险专项准备金、财政支持等构成分担主体,并建立了比例回调机制,以应对“击穿”问题。[20]这种做法值得借鉴。海洋巨灾保险制度也可以考虑设计多层分担机制,即由投保人、保险公司、再保险公司、海洋巨灾保险专项准备金、海洋巨灾基金构成风险分担主体。其一,投保人。其主要为沿海居民和涉海企业,他们依约支付一定比例的保费,并以自留的方式承担小额度的第一层损失,从而降低道德风险,激励其自觉采取海洋防灾减灾措施。其二,经营海洋巨灾保险的保险机构。由其承担海洋巨灾保险自留保费所对应的第二层损失。参考住宅地震共同体的实践,符合一定条件的保险机构可以组成“共保体”,以增强承保能力。同时,“共保体”通过再保险的方式分散海洋巨灾风险。其三,参与海洋巨灾保险再保险经营的再保险公司。由其承担海洋巨灾保险分入保费所对应的第三层损失。其四,海洋巨灾保险专项准备金。其由“共保体”直保公司按照相关部门的具体管理办法从海洋巨灾保险保费收入中计提,当应付赔款金额超过“共保体”应当承担的直保限额和再保险限额之和时,则以准备金余额为限承担第四层损失。其五,海洋巨灾基金。其资金可以来自财政拨款、投资收益以及社会捐款等多种渠道。由于我国实行海域有偿使用制度,国家收取的部分海域使用金也可以成为基金的资金来源。当发生重大海洋巨灾,其损失超过前四层分担额度的情况下,则由海洋巨灾基金承担第五层损失。鉴于海洋巨灾风险的高损害性以及各层次损失分担能力的有限性,海洋巨灾保险应当设定赔偿限额。另外,海洋巨灾保险制度的设计还应当引入比例回调机制,以应对特别重大的海洋巨灾。参考城乡居民住宅地震巨灾保险制度和宁波试点的经验,在发生特别重大海洋巨灾,损失金额超过总偿付能力时,经由特定的程序,可以启动比例回调机制,即按照总偿付能力与总损失的比例进行部分补偿。

作者:李仁真 戴悦 单位:武汉大学

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