财政补贴林业保险方案设计

林业是个高风险的产业，漫长的生产周期以及自然灾害和人为滥砍滥伐的多重威胁，使得林业的经营者及投资者面临的经济损失威胁和风险比其他行业要多得多，随着林权制度改革的全面深化，林农将独立承担经营风险，对化解风险的需求更是日益迫切，通过建立林业保险制度，将林业生产所面临的风险纳入保险保障体系，可以增强林业的风险抵御能力，降低林业投资风险，减少灾害造成的损失。然而，我国目前的林业保险发展缓慢，不能满足林业发展的需要，2008年，全国森林保险承保面积为7720万亩，仅为全部森林面积的2％，保费收入仅8109万元［1］。林业保险的滞后，严重影响了林业的可持续发展，林业保险的发展，还有很多理论问题亟须在实践中探索和解决，本文即是从财政补贴林业保险的角度来进行探讨。

一、财政补贴林业保险的必要性

我国平均每年发生森林火灾1．35万起，受害面积达到73．71万公顷，森林病虫害所造成的损失更大，1976年以来，全国每年的森林病虫害发生面积都超过670万公顷，占每年新造林面积的40％左右，如此大的林业灾害给林业发展造成的巨大损失是林业经营无法承受的［2］［3］。2008年1月的特大雨雪冰冻灾害更是给林业造成了巨大损失，据不完全统计，19个省份森林受灾面积超过了3亿亩，占全国森林面积的十分之一多，森林蓄积量损失超过了4亿立方米，林业直接经济损失超过1000亿元，间接经济损失已经超过了7000亿元，林业灾后恢复重建困难多、任务重、周期长，据有关专家预测，如果要恢复到灾前生态系统水平，则需要30年甚至更长的时间［4］。林业保险具有高风险性和非盈利性的特点，很多产品属于准公共物品，无法完全按照市场化运作，使得供给主体不足，险种适用性不强，而赔付率高又使得保险公司限制责任范围并提高保险费率，更加抑制了林农投保的需求，陷入了恶性循环。近年来，林业保险发展缓慢，且保险险种单一，仅有森林火险一个险种，从1984年—2007年的24年间，中国人民保险公司共承保林木8．2亿亩，承担保险责任限额2258亿元，保费收入仅5．8亿元，平均每年承保林木1300万亩，投保比例很小，仅占我国森林面积1．75亿公顷的0．5％，占人工林保存面积5325．7万公顷的1．6％［5］。缺乏相关配套措施和政策法规支持，是造成目前这种状况的主要原因之一，因此，应尽快制定财政补贴林业保险的方案，从政策和资金两个方面对林业保险予以特殊扶持，从而促进林业保险的快速发展。限于林业保险的发展规模，无法取得足够的数据测算补贴的项目和标准，而林木作物与农作物的自然属性基本一致。黑龙江垦区（以下简称垦区）的农业保险在国内发展较早，并取得一定成绩，以其做为分析对象具有一定的典型性和实际意义［6］，本文拟借鉴垦区的农业保险实践进行分析，并在此基础上，提出财政补贴林业保险的方案设计。

二、黑龙江垦区农业保险实证分析

（一）垦区农业保险发展现状

截止2010年底，垦区拥有土地面积4200万亩，几乎相当于1．5个浙江省的面积，1991年以来，垦区的农业保险经历了种植业风暴基金、农业风险互助、农业互助保险实验和以阳光农业相互保险公司为载体的公司制运作几个发展阶段［6］。1991年到2000年垦区是以种植业风暴基金以及农业风险互助的形式经营农业保险，没有任何财政补贴，由于保险费率只能按农民能承担部分确定，也没有包含必要的费用率，使得保费收入过低，损失率超过平均费率逾50％，其中的7年在发生小灾和中灾的情况下经营费用持平或略有超支，7年共超支了1．1亿元，而在发生大灾和巨灾的1994、1998和2002年经营费用则巨额超支，3年累计超支1．7亿元［6］。2003年之后，国家财政对垦区农业保险有所扶持，保费由农户承担65％，由地方财政补贴15％，中央财政补贴20％，其中地方补贴的部分由黑龙江农垦总局承担，2003年，垦区农业互助保险局在17个农场试点，覆盖面积300万亩，平均每亩收取10元保费，国家财政按20％承担保费的比例，2004年根据上年基数补贴保费600万元，2004年农业保险试点面扩大到50个农场1000万亩作物，2005年国家财政根据上年基数补贴保费2000万元，但与农户需求相比，补贴率仍然偏低，无法满足农户的需求，并且存在资金不到位情况，2005年和2006年中央财政补贴仅占总保费的9％，差额5000多万元，制约了保险规模的扩大［7］［8］。2005年，经保监会批准，垦区以农业互助局为基础成立了阳光农业相互保险公司（以下简称阳光公司），垦区农业保险开始进入公司化运作阶段，国家也进一步加大了扶持力度，2008年黑龙江省和垦区都被国家列入政策性农业保险保费补贴试点范围，阳光公司2008年共得到国家财政补贴6．92亿元（种植业和养殖业），其中垦区占5．39亿元，垦区的3358万亩农作物，国家财政补贴比例为60％，补贴金额4．89亿元，补贴金额的大幅提高促进了阳光公司的业务发展，2008年阳光公司总保费收入16．1亿元，是2007年的3倍，比2007年净增保费10．8亿元，市场份额已位居黑龙江保险市场第二位，业务发展速度高于行业发展速度131个百分点，实现了跨越式发展。2010年，阳光公司取得政策性农业保险补贴9．75亿元，其中垦区种植业保险保费补贴6．81亿元；全年共承保农作物5574万亩，同比增长2．41％；保费收入12．12亿元，同比增长12．74％，其中垦区承保3547万亩，保费收入9．08亿元，同比增长了13．22％。

（二）垦区农业保险面临的问题

尽管农业保险在黑龙江垦区取得了积极的进展，其发展也仍然面临着诸多难题，如财政补贴资金存在缺口，法律、法规和相关扶持政策的缺失等成为保险发展的障碍。中央财政虽有规定，以差别化政策对阳光公司农险业务实行补贴，根据险种的不同，享受的各级财政保费补贴在70％至80％之间。但实际执行过程中，中央财政的保费补贴一直难以足额到位，仅2005年和2006年两年缺口资金就达5038万元，黑龙江农垦总局对财政补贴额度不足的部分由利润留成部分予以补充，但因其利润相当一部分来源于农户收入，最终的实际承担主体仍是农户，财政真正意义上对保费补贴的比例较低，这些因素直接导致农业相互制保险的保障能力和财政投入的实际放大效应较弱。地方补贴方面，县市财政补贴难度大也成为制约阳光公司进一步拓展农业保险的瓶颈问题。依托场县共建这一有利契机，阳光公司在省内县市开展农业保险业务，但不少产粮大县却是财政小县，农户自身收入低，抗风险能力弱，地方政府由于财力有限，无力提供相配套的财政补贴，从而无法接受上级政府的补贴，影响了政策性保险保障功能的发挥，如2010年林口、呼玛两个县由于无力配套财政补贴，致使黑龙江省政府确定的由阳光公司开办的50万亩承保面积只能放弃。因此，在制定财政补贴林业保险方案时，应充分考虑这种地方配套资金不足的问题。除了补贴资金存在缺口以外，缺乏巨灾风险分散机制、缺乏专门的法律法规规范和税收优惠的扶持力度，都是现阶段制约农（林）业保险发展的问题。尽管阳光公司为防范大灾、巨灾风险制定了一系列政策，如提取一定比例的大灾准备金，以及与国外再保险公司签约，在发生大灾，赔付率超过90％时，由再保险机构负责赔付，但赔付最高不超过140％，当赔付率超过140％时，超过的部分只能由准备金弥补，虽然这些措施在一定程度上转移了风险，但是在发生巨灾时，这些保障不能满足需求，从前面的分析可以看到，垦区在1991—2000年的十年间，遭遇两年大灾和一年巨灾时，经营费用累计超支1．7亿元，达到保费收入的69．5％，赔付率已高达145．6％，超赔1．1亿元［6］，巨灾准备金远远不能满足超赔的需要。

三、财政补贴林业保险的方案设计

本方案以上文对黑龙江垦区农业保险发展现状和存在问题的分析为基础，结合林业的特点，对财政补贴林业保险的方案，从补贴的标的、险种、金额、方式和标准几个方面进行设计。

（一）财政补贴林业保险的标的

林业保险财政补贴的保险标的范围既应包括商品林，也应包括生态公益林。目前，由于不能以生态公益林做抵押物办理贷款，并且受道德风险等多重因素影响，生态公益林无法投保，因此，在积极防范道德风险的同时，可以由国家负担公益林保费的支出，从而把生态公益林与商品林一样纳入投保范围，财政补贴的范围既包括经济林、用材林、苗木，也包括防护林和公益林。

（二）财政补贴林业保险的险种

目前政策性森林保险除了承保火灾风险外，不承保其他险种，远远不能够满足林农的需要，因此，应全面扩大政策性险种的范围，保险责任除火灾外，还应把泥石流、洪水、霜冻、冰雹、暴风雪、台风、暴雨、虫灾等灾害纳入承保范围。受人为因素和自然气候条件的双重影响，林木在生长过程中面临的风险有很大的不确定性，因此，可以考虑设立综合性险种，通过综合性险种的设立，解决林业经营者因投保项目单一所造成保险公司不能理赔的困境。同时，要充分考虑经济发展水平和林业发展状况的不同，并结合各地林产品结构及其特色，可通过附加险的形式，开发富有特色的区域性政策性林业保险险种，做为对全国性的险种的补充。并且可以加强区域的合作与协作，通过多个地方政府联合推出政策性险种，从而实现降低风险和保险效益双赢［9］。

（三）财政补贴林业保险的金额

对于实施林业保险补贴的林木作物，主要以营林成本为依据并考虑资金占用的时间价值来确定保额，即以直接物化成本加上计息成本价为依据确定。在确定营林成本的时候，由于不同地区的自然条件不同，直接影响投入成本的高低，因而，要充分考虑不同地区、不同林种以及树种和林龄的差异性，加大对自然条件恶劣，成本耗费高的地区的补贴力度，同时，由于我国的经济发展水平区域性差别很大，对不同地区的补贴力度也应根据经济发展情况适当调整［9］。

（四）财政补贴林业保险的方式

补贴可以通过直接和间接两种方式进行。对保费实行直接补贴。即保险单上所列保费部分由国家财政承担，营林主体只需交纳剩余部分，通过这种形式，营林主体直接得到国家的补贴。对大灾准备金和业务经费进行间接补贴。即国家财政对保险公司的大灾准备金和业务经费给予一定比例补贴。间接补贴还包括减免营业税及所得税等税收优惠政策。

（五）财政补贴林业保险的标准

1．保费补贴比例由于林木资产生产周期长、灾害多、突发性、恢复慢，因此财政补贴林木资产的比例应比补贴农作物比例略高，按林木的不同用途设想补贴比例如下：生态公益林保费由财政全额补贴，其中地方财政补贴40％，中央财政补贴剩余部分；苗木和防护林则按保费收入70％补贴，其中25％由地方财政补贴，剩余部分由中央财政补贴；商品林（包括用材林、经济林和次生林）按保费收入50％补贴，其中20％由地方财政补贴，30％由中央财政补贴。同时，要根据不同地区的经济发展状况对中央和地方承担的比例进行适当调整，对于财政状况拮据的地区，降低地方承担的比例或金额，避免因地方配套不足导致无法接受上级财政补贴情况的发生［6］。

2．大灾准备金补贴比例从前面分析可以看到，阳光公司提取的大灾准备金在发生巨灾时远远不能满足超赔的需要，因此，财政资金应对大灾准备金给予补贴，补贴应当以保险公司自身提取的准备金为基础，由财政再给予一定比例补贴，根据垦区十年的数据，可以考虑中央财政按所提准备金金额30％的比例进行补贴，地方财政补贴15％，同时，仍然要考虑地域特点，根据各地发生灾害的频度和经济发展水平，对补贴比例进行有针对性的调整。

3．业务经费补贴比例无论是商业性保险公司还是政策性保险机构，由于林木资产的自然风险高，标的复杂，查勘灾情与核保定损的费用高，其经营成本要比一般的财产保险要高很多，从美国、加拿大等发达国家的实践来看，尽管其农场规模大，农户经济状况良好，收取的保费较多，但其农业保险的业务经费也要占保费收入的30％—50％，而其一般财产保险的费用率只有20％左右，因此，政府一般都给经营农业保险的保险机构财政补贴，使经营政策性农业保险的保险机构不至于亏损，同时减轻农民的保费负担，例如加拿大补贴50％，美国补贴30％，日本补贴50％—60％，西班牙补贴20％—50％，瑞典补贴66％，墨西哥补贴60％，菲律宾补贴56％等［10］。

参考其他国家的经验，我国政府也应为各种林业保险经营主体提供一定比例的业务费用补贴，以提高其经营林业保险的积极性。对运营经费的补贴将使政策性林业保险近似于纯费率运营，一方面可以提高保险公司经营林业保险的积极性，另一方面也间接地减轻了保户的保费负担，达到双赢的效果。具体到操作中，应遵循分级负担、区别对待的原则，即对商业保险公司，根据其年经营林业保险的业务量，按保费收入的20％—30％左右向其提供经营费用补贴；政策性林业保险公司及其分支机构的全部经营管理费用由中央政府承担；地方性的林业保险公司全部或部分经营管理费用由中央和地方两级政府承担。财政补贴林业保险的方案的实施离不开国家政策的扶持，法律法规和相关扶持政策的完善是政策性林业保险发展的前提和保证。目前，国家对政策性保险业务尚无一套完整的法律、法规及相应政策予以扶持，随着政策性林业保险试点的逐渐铺开，必须进一步加大对政策性林业保险的扶持力度，因此，完善林业保险补贴政策，加大税收优惠力度，加强财政和金融的政策协调，构建巨灾保障体系，完善再保险体系，发挥财政对林业保险的监督与管理作用，是市场经济和开放经济条件下政府支持和保护林业的有力工具，通过制度障碍的消除，提高林业乃至整个保险业抵御风险的能力，推进林业发展。