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论行政诉讼受案范围

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一、行政诉讼受案范围概述

行政诉讼的受案范围问题是行政诉讼中一个很重要的问题,也是行政诉讼区别于其他诉讼的一个重要标志:它存在着一个受案范围,即并不是所有行政争议,行政相对人都可以向法院提起行政诉讼,只有当行政争议在法律规定的受案范围之内,行政相对人才可以提起行政诉讼。关于我国行政诉讼范围问题的研究,从行政诉讼法起草时就受到立法和理论部门的高度关注。尽管我国《行政诉讼法》用整整一章的篇幅,试图界定受案范围,但在当时的立法者看来,行政诉讼法对受案范围的规定只不过是法律迁就现实的一种表现,是行政诉讼制度初步建立阶段的历史现象。[1]所以随着行政诉讼法实施10多年以来我国法制建设的发展、行政诉讼理论研究的深入与司法实践经验的积累,特别是“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”法治原则的确立,我国现行行政诉讼受案范围存在的诸多问题越来越凸显出来,不断引发学术争论,并有升温的趋势。

对于“行政诉讼受案范围”一语,世界上几乎所有国家,包括大陆法系和普通法系国家都有关于受案范围或者类似的规定,只是各自对这一问题的表述有所不同,学者或称之为“司法审查的范围(ScopeofJudicialReview)”;或“司法审查监督的范围”;或“法院/受理机构的主管范围”或“行政诉讼的范围”等等,不一而足。其实尽管角度不同、用语各异,其实质内容都是一样的,所揭示的都是在法治环境当中司法机关对行政行为拥有的司法审查权限的大小;或者说,是行政相对人能够通过司法程序对造成自身不利益的行政行为进行司法救济资源的多寡。所以笔者认为,所谓行政诉讼受案范围,是行政诉讼中突出而重要的问题,它是指法院受理行政争议案件的界限,即可以受理什么样的案件,不能受理什么样的案件,哪些行政活动应当由法院审查,哪些不能被审查,[2]或者说是指公民、法人或者其他组织对行政机关的哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼的界限。

对法院而言,受案范围是法院受理案件、解决争议的标准的依据。因为司法权与行政权是两种不同的国家权力,司法机关不能代替行政机关行使行政权,同样,行政机关也不能代替司法机关行使司法权。由于行政裁决在有些方面更专业、更经济,生活中还有行政机关从事一定裁决纠纷解决争议的现象,但毕竟是少数,而且绝大多数是非终局的,最终还要受到司法权的监督和审查。因此,法院仍是解决争议的最后途径。但这并不意味着法院可以随时介入任何行政争议,只有那些行政机关解决不了的法律争议才能进入法院审查的范围,在这些问题上,法院保持一定克制是必要的。对与被告行政机关来说,法院的受案范围意味着它的哪些行为会受到法院的审查和监督。正是由于行政权和司法权的区分,使得一部分行政权力游离于法院监督的范围之外,例如行政机关实施的政治性和政策性的行为、纯技术性的行为、高度人性化的判断等均不适宜由法院审查,而是要靠其他的监督方式。对公民、法人、和其他组织而言,行政诉讼的受案范围意味着他们可以对哪些行政行为提起行政诉讼,在哪些情况下他们的权益能够获得司法保护。所以,受案范围决定了公民、法人或者其他组织的诉权大小以及行使诉权的条件。

那么,对于行政诉讼受案范围这一课题的研究,究竟有什么价值?对于这个问题的回答,往往从有利于行政相对人及时有效地行使诉权,保护其合法权益;有利于正确处理司法权与行政权的关系,使行政诉讼同时起到监督和维护行政机关依法行政的作用;便于法院及时、正确的受案,减少和防止错误受案或相互推诿等等审判实务操作层面上进行探讨。这种论述当然不错,但未能超越单纯的实务操作的研究框架,显得过于具体。直面“依法治国,建设社会主义法治国家”宪法原则已经确立的时代背景与法律环境,从国家守信、民主政治、法治国家、人权保障等等高度考察这一问题,我们可以容易理解行政诉讼价值或行政诉讼受案范围这一问题的价值所在:

1、正确确立行政诉讼的受案范围,是切实兑现宪法所许诺的公民有关权利保障、实现真正意义上的宪政、弥补宪法诉讼制度的空白、防止宪法公民权被架空、宪法成为一纸空文的关键;也是促进依法行政、深化法治的关键所在。我国现行宪法以整章的的内容、较前的顺序规定了公民所享有的各种权利;国内的各种宪法学著作,也均可见到有关我国宪法所规定的权利具有“广泛性”、“真实性”、“平等性”、“一致性”的断言。但是,现实告诉我们,我国宪法所作的美好设想在实际生活当中远非尽如人意,当然,造成这种状况的原因很多,但其中一个重要原因就是宪政制度的核心和保证——依法行政工作未能有效、充分落实,诸多行政行为游离于司法审查之外。通过正确确立行政诉讼的受案范围,将行政诉讼落实到实处,使得行政机关和其他组织的行政行为置于司法审查之下,通过司法程序支持依法行政、纠正违法及不当行政,可有效地促进依法行政,落实、保障宪法赋予的公民权利,在一定程度上弥补我国宪法诉讼空白、宪法监督无力所带来的法治上的巨大不足。

2、正确确立行政诉讼的受案范围,是扩大司法监督范围、保障法院司法独立、从司法角度实现“法治国”目标的关键。“司法独立”也是我国宪法确立的制度和原则,在我国同样是一个沉重而复杂的话题,但原因之一就是司法审查制度不完善。在我国,抽象行政行为逍遥于司法监督之外,行政终局行为不受司法审查,内部行政行为不容司法置喙,就是连不少具体的行政行为引起的争议能否提起行政诉讼都要行政诉讼法乃至于最高法院通过司法解释进行不厌其烦的列举,等等,造成我国司法权对行政权的制约显得底气不足,力度不够。如此司法与行政分权的失衡,使得司法难以有效、充分地监督行政,“司法独立”也就难免大打折扣。故惟有通过正确确立行政诉讼受案范围,加强司法监督的力度,才可以让司法机关有独立的基础和力量,从而从司法角度实现“法治国”目标。

3、正确确立行政诉讼的受案范围,是我国及时有效解决各种行政纷争,在法治、文明的框架内化解矛盾,实现社会的真正稳定与国家长治久安的关键。中国古代倡导忍耐与非讼,除了惩办小民百姓的刑事诉讼以外,连民事诉讼都极不发达,自然也就更无真正意义上的行政诉讼可言。粗略看来,似乎许多为政不仁的行政行为给小民百姓带来的权利上的侵害也就被“忍”过去了,但是,争议就是争议,不以一种方式解决,则必以另一种方式解决;此时不解决,彼时还是要解决。于是,小民百姓便在私力救济当中大显身手,企图寻公平与正义于草莽之间,公然藐视、违反和破坏法律与现存秩序,造反起义不断,让“官”和“民”均付出比实践行政诉讼制度要不知大多少倍的惨痛代价,使社会的稳定和发展成了一句空话。当然,笔者绝无断言只要中国古代行政诉讼制度丰富完善,中国古代就一定动荡全无、战乱可免之意。但是,不难理解的是,如果有了丰富完善的行政诉讼制度来及时有效地解决行政纷争,则许多矛盾恐怕不至于激化到“国将不国”、不可收拾的地步。

正确界定行政诉讼的范围,应当从行政诉讼目的出发,比较分析各国诉讼范围之大小异同,总结出行政诉讼范围的应然状态,并由此解决我国诉讼范围界定不清,立法意图难以揣摩的问题。特别要对我国立法对受案范围的规定方法,受案范围与内部行政行为、抽象行政行为、事实行为、最终裁决行为、准行政行为的关系等问题加以重点研究,以期在今后完善我国行政诉讼立法时,更加合理科学地界定行政诉讼的范围。

二、我国行政诉讼的现行受案范围的具体规定

(一)行政诉讼受案范围基本模式

行政诉讼受案范围基本模式是立法确定的关于行政诉讼受案范围的基本制度形式。[3]以何种方式来确定行政诉讼的受案范围,与行政诉讼制度本身是否先进没有直接的关系,但是,它反映了立法者设定法院主管行政案件的意图,决定着在审判实践中,哪些行为、权益、事项可诉,哪些应当纳入行政诉讼予以监督,哪些不应纳入或暂不纳入行政诉讼的标准以及由此决定的范围,[4]也反映了行政诉讼制度是否具先进性。受案范围模式既是一个基本的理论、制度问题,也是一个实践性很强的具体范围问题。人们至今还没找到一种完善无缺的行政诉讼受案范围的确定方式,因为任何一种行政诉讼的受案范围的确定方式都会存在着一定的缺陷,从目前各国行政诉讼立法和逻辑理论上分析,行政诉讼受案范围模式大致有三种类型:

1、列举式。列举式是指由行政诉讼法和其他单行法对行政相对人可以提起诉讼和不能提起诉讼的范围分别逐项进行明确规定。从理论上说,列举式是可以穷尽所有可以被提起行政诉讼的行政行为,可是由于成文法自身的局限性,使这种理论难以成为现实。

2、概括式。概括式是由行政诉讼法明确规定行政相对人可以提起行政诉讼的一个基本的抽象标准。这种方式的优点是为司法机关逐步拓宽行政诉讼实际受案范围提供了先决条件,决定了其行政诉讼范围相对是广泛的。

3、结合式。结合式是在一国的行政诉讼法中同时采用列举式和概括式来划定行政诉讼的受案范围,即既在原则上概括肯定了侵权可诉标准,同时又具有具体的范围标准进行逐项列举。[5]

(二)我国行政诉讼的现行受案范围的具体规定

关于我国行政诉讼受案范围的基本模式到底是哪一种,存在争论。目前,无论是学者还是法官都普遍承认我国行政诉讼受范围的基本模式是结合式,但在理解上认为,受案范围的认定,要根据列举式的具体规定来认定。[6]持这种观点的人们认为,我国的行政诉讼受案范围的结合模式,更接近于列举式,或者说是实际上的列举式。他们认为,第一,我国的行政诉讼受案范围目前只限于《行政诉讼法》第11条第1款和第2款规定的肯定列举规定,超出此列举规定的,法院不能受理。第二,只有公民、法人其他组织的人身权、财产权被具体行政行为侵犯的,才能诉诸法院,除这两项权利之外的其他合法权益不受行政诉讼的保护。长期以来,正是由于这种观点的影响,使得行政诉讼受案范围的规定在实践中大打折扣,防碍了行政诉讼的正常发展。

还有学者认为,我国的行政诉讼受案范围是肯定概括式与否定列举式的结合,在结合式名目下更接近于概括式,而不是近于列举式。[7]这种观点认为,第一,《行政诉讼法》第2条规定是概括式规定,其在总则中的位置表明立法者的本意是将其作为立法与司法的基本原则、基本制度加以规定,而第12条的否定式列举才是对它的例外。二者的结合才使受案范围的模式统一和谐。第二,《行政诉讼法》第11条的肯定式列举条文本身是对第2条概括式规定予以列举、细化及示范的性质,而不是界定范围。第三,2000年3月10日公布的《最高人民法院关于执行<中国华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(下文简称《解释》)进一步趋向于概括式模式,在行政诉讼受案范围上有所突破,该《解释》第1条第1款首先概括规定:公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。第2款以否定列举式规定了不予受理的范围。《行政诉讼法》和《解释》两相比较,不难体会两者的区别:首先,行政诉讼对象上,有“具体行政行为”和“行政行为”之别,后者外延较前者大;其次,实施的行政行为的主体上,有“行政机关和行政机关工作人员”和“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员”之别,后者显然包含前者;再次,提起行政诉讼的要求上,前者要求行政行为侵犯合法权益,即“客观”的“违法”标准,后者则只要求行政相对人对行政行为不服,是否违法,理应是实体审理问题。亦即“主观”的“不服”标准。而从起诉程序上来讲,被诉行政行为是否违法,仅是诉讼实体审理问题,未经实体审理,在立案时即要法院立案人员判断所诉行政行为是否“违法”,显然在逻辑上难以立足;而且,有些情况下,合理性审查,也是行政诉讼审理的组成部分,片面强调“违法”标准,无疑是忽略了人民法院对被诉行政行为的合理性司法审查的权力。

因此,《解释》对行政诉讼受案范围的概括式规定,更好地体现了《行政诉讼法》的精神实质,符合行政诉讼的发展趋势。笔者认为,《解释》在受案范围规定上的变化,我们不应该仅局限于字面意思的变化,更重要的是我们要从这种变化中树立这样的司法审查原则:从只有明文规定的列举范围才能受理为原则,转变为只有否定列举范围才不能受理为原则。只要合法权益被行政行为侵害或影响,法院主管受理就是原则,而不受理只是在此原则基础的特殊例外,即法无明文禁止即可受理。

关于现行法中我国行政诉讼受案范围的具体规定,为了表述上的明白需要和下文剖析的方便,本文不拘泥于上述的分析,而是依法条规定分别作简要介绍。

1、行政诉讼受案范围的概括式规定

法律所规定的行政机关和行政机关工作人员的侵犯行政相对人合法权益的具体行政行为——即《行政诉讼法》第2条的规定,“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”,和《解释》第1条规定的“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围”,即司法解释所确立的行政机关和行政机关工作人员的令行政相对人不服的行政行为。

2、行政诉讼受案范围的列举式规定

《行政诉讼法》所列举的受案范围为下列九项具体行政行为:(一)对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的;(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的;(三)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的;(四)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的;(五)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;(六)认为行政机关没有依法发给抚恤金的;(七)认为行政机关违法要求履行义务的;(八)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的;(九)除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。此后,又在1991年6月11日《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(2000年3月10日废止)当中,增加列举了劳动教养决定、强制收容审查决定、征收超生费、罚款的行政处罚、依据法规或者规章作出的“最终裁决”、赔偿问题所作的裁决、依照职权作出的强制性补偿决定、土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定等内容。尽管该司法解释被废止,但按照上述受案范围的概括式规定,劳动教养决定等应在可诉行政行为之列,故司法解释的废止绝不能理解为劳动教养决定、强制收容审查决定等不可诉,理由很简单:根据我国行政诉讼法及最高人民法院关于行政诉讼受案范围的概括式规定,上述行政行为属于行政机关和行政机关工作人员的令行政相对人不服的行政行为,无论是否列举,行政相对人依法提起行政诉讼的权利都不应受到影响和限制。

3、行政诉讼受案范围的排除式规定

《行政诉讼法》第十二条排除了下列行为的行政诉讼可诉性:(一)国防、外交等国家行为;(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;(四)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。

《解释》则除《行政诉讼法》第十二条规定的行为外进一步明确下列行为行政诉讼不可诉:(一)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;(二)调解行为以及法律规定的仲裁行为;(三)不具有强制力的行政指导行为;(四)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;(五)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

三、我国行政诉讼受案范围的局限性

从以上我国行政诉讼受案范围的规定可以看出,我国现行行政诉讼受案范围仅限于外部的、具体的、涉及人身权与财产权的、单方性的行政行为。随着我国市场经济体制的建立和民主法治的进步,现行行政诉讼受案范围明显滞后,已不适社会发展的需要,其局限性大大制约了行政审判的发展。

1、对于法院应当受理的案件,不应采用列举的方法加以规定。列举是一种相对于概括而言的方法。这种方法的优点在于明白清楚,易于掌握,而且能够起到明确界定范围的作用。但是,用这种方法规定受案范围中应当受理的案件是不妥的。因为法律无论列举出多少可以受理的案件,总会遗漏,所以用这种方法规定法院应当受理的案件难免出现“挂一漏万”的问题。[8]例如,行政诉讼法在11条列举了很多案件,但是,现实生活中的行政争议是纷繁复杂、无法穷尽的,就象法律规定了“不发抚恤金”案件属于受案范围,但不发社会保险金和最低生活保障费的案件能否起诉呢?法律规定对于拒绝颁发许可证执照的行为可以起诉,但拒绝注册登记或者发放毕业证学位证的行为能否被诉呢?很显然,列举规定的方法是不科学的,也容易导致司法标准混乱,给公民、法人或者其他组织提起诉讼,法院受理案件带来不必要的麻烦。

2、行政行为的划分标准不一致。行政诉讼法规定受案范围时采用了不同标准划分行政行为,使得第11条列举的7项行为根本不是同一个层次的概念。例如,第一项和第二项中的“行政处罚”和“行政强制措施”是根据行政行为的性质所做的划分;而第三项“侵犯法定经营自主权”又变成了根据行政行为的内容所做的划分;第四项是“拒绝颁发许可证执照”又是根据行为的作为和不作为状态所做的划分;而第五项“没有依法发给抚恤金”则完全是一个具体领域中“不作为”行为的表现形式;第六项“拒绝履行保护人身权和财产权法定职责”又是不作为行为的表现形式之一;第七项“违法要求履行义务”又是根据行政行为的内容和特点所做的划分。总之,上述划分缺乏一个统一的标准,其结果就造成受案范围的规定语焉不详,列举的七项行为之间相互交叉或者重复甚至遗漏。[9]

3、行政诉讼受案范围不能局限于涉及人身权、财产权的行政行为。根据我国《行政诉讼法》第十一条规定,行政诉讼受案范围限于行政主体侵犯公民、法人或者其他组织的人身权、财产权的具体行政行为,除法律法规特别规定外,对涉及政治权利或其他权利的行政行为则排除于行政诉讼受案范围之外。按照我国法律规定,政治权利包括选举权和被选举权,并且有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,有宗教信仰自由等。其他权利有劳动权、休息权、物资帮助权、受教育权等等。上述这些权利都是公民享有的基本权利,它是由国家宪法赋予的,并由国家强制力保证实现的真正的权利。如果这些权利受到行政机关的侵犯,却不能得到保护,不能得到救济,那么不能不说是我国立法的失误。因此,将涉及政治权利和其它权利的行政行为纳入司法审查范围不仅可行,而且十分必要。

4、对具体行政行为的审查,仅局限于合法性审查。《行政诉讼法》第五条规定“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”对这一条规定,理论界和司法界均称之为合法性审查原则。它的立法意图是:“人民法院审理行政案件,是对具体行政行为是否合法进行审查,至于行政机关在法律法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当,原则上应由行政复议处理,人民法院不能代替行政机关作出决定。”基于此,从目前看,合法性审查原则基本排除了合理性审查,人民法院只能根据合法性审查原则来确定具体的受案范围。然而,由于行政行为的复杂性和立法的局限性,不可能把社会生活中可能发生的任何情况都毫无遗漏地详尽地规定下来,由此行政自由裁量行为大量存在。但是,行政自由裁量行为并不是不受任何限制,由行政机关及其工作人员任意作出,它仍应遵循一定的规则,主要是合理性原则。合理性原则要求行政自由裁量行为要公平、客观、公正、适当、符合公理。如果将行政自由裁量行为排除在司法审查之外,就等于撤除了界于自由和随意之间一道必要的防线,默许了主观随意产生的那些不公平、不公正、不适当的行政行为合法,其结果与我国行政司法审查制度的根本宗旨相悖。公务员之家:

5、以具体行政行为为审查对象,制约了行政诉讼范围。我国《行政诉讼法》第二条规定,行政诉讼审查对象是具体行政行为。可是,作为与具体行政行为相对应的行政抽象行为却排除在司法审查之外。众所周知,在行政机关的行政活动中,具体行政行为确实占有一定的比重,但更多的还是行政抽象行为,行政抽象行为不仅适用范围广,而且还具有反复适用性。所以,一些违法的行政抽象行为侵害相对人权益的机会也越多范围也越广,《行政诉讼法》将行政抽象行为排除于受案范围之外,实际上致使大量的、主要的行政侵权行为处于司法审查的真空地带。其结果导致作出违法决定的机关无需承担任何义务,而执行此决定的机关承担败诉责任的不公平,对于相对人来说,除提起诉讼的相对人外,其它受同一行政抽象行为侵害的权益人则因未行使诉权而得不到保护。另外,将行政抽象行为排除于司法审查之外的另一个不良后果是:某一具体行政行为被判决撤销或变更后,而作为该行为依据的行政抽象行为依然合法存在,并可能被反复适用,其结果必然导致相同的违法行政行为的再现,从而达不到行政诉讼的效果,产生不必要的重复诉讼。

四、完善我国行政诉讼受案范围的思考

鉴于行政诉讼法在受案范围的规定方法上存在上述问题,有必要在修改完善该法时加以注意。

1、为了实现行政诉讼的目的,合理科学地界定行政诉讼的范围,避免出现“挂一漏万”现象,应当采用概括方式规定法院应该受理的行政案件,即凡是行政机关及其工作人员在行使行政职权履行行政职责时的作为和不作为行为给公民、法人或者其他组织造成不利影响形成公法上争议的,受到侵犯的公民、法人或者其他组织均有权提起行政诉讼,法院应当受理。即使为了原告起诉方便需要列举受案范围的,也应当本着科学、统一的原则加以列举,而且应当以概括性条款作为兜底条款,使得没有被列举的行政行为同样进入行政诉讼范围。如前文所述,现行司法解释对此作了补救规定。《解释》采用了概括加排除列举的方式规定行政诉讼的受案范围。即明确列举了不属于行政诉讼受案范围的事项,对于其他行政争议,只要未在排除事项之列,原则上均允许相对人提起行政诉讼,此外,《解释》抛弃了对具体行政行为下定义的做法,只笼统地规定“公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政受案范围。”

2、取消关于人身权和财产权的限制,扩大相对人受保护权利的范围,使得所有侵犯相对人合法权益的行政行为均被纳入行政诉讼范围,从而保障相对人的各种合法权益。我国公民享有广泛的合法权利,除人身权、财产权外,按照宪法规定,还享有政治权利和其他权利。保护相对人的这些权利是我国民主与法治建设的基本要求。人权和其它权益的保障除了需要有完善的民主机制保证外,另一个重要条件就是需要建立完善的行政法律救济机制,保证相对人的人权和其它合法权益受到行政主体侵犯后,能获得及时、有效的救济。然而,行政诉讼作为行政法律救济的主要手段,它所保护的权利仅限于法定的人身权和财产权,而政治权利和其它权利却排除在外。所以,为适应人民法院行政审判工作的需要,应立即着手对《行政诉讼法》的修改,摒弃保护权利的限制,扩大相对人受保护权利的范围,以确保行政诉讼与行政复议受案范围的统一。

3、行政诉讼审查对象不应排斥合理性审查,行政自由裁量行为也应接受司法监督。二战以前,行政自由裁量行为不受司法监督几乎是世界各国立法的通例。此后,这一原则暴露出越来越多的问题。至80年代,世界上一些发达国家对行政自由裁量行为的控制已日渐完备。在我国,《行政诉讼法》也有对行政机关滥用职权和行政处罚显失公正的行为可以判决撤销或变更的规定。该规定确认了人民法院在一定的范围内对行政行为合理性审查的必要性,但这一范围从目前看还很狭小、很单一,远远不适应行政自由裁量行为广泛存在的实际需要,这在很大程度上制约了行政审判作用的发挥。修改《行政诉讼法》,突破审查内容上的限制,将行政自由裁量行为全面纳入司法监督范围,既是依法治国的需要,也符合国际潮流。也许有人会说,法院对行政行为合理性审查是越权行政。其实不然,法院对行政自由裁量行为的审查,是以维持、撤销为主要判决方式,并可以责令被告重新作出具体行政行为来补救,变更只在特定的情况下才适用。因此,法院对行政自由裁量行为的审查仅限于监督,不会造成越权行政。

4、将行政抽象行为纳入行政诉讼受案范围。抽象行政行为是指行政机关针对不特定的人或不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则,包括行政法规、行政规章和行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等。由于其对象的普遍性,违法的抽象行政行为将导致同样的侵害在一定范围内连续发生,使众多的相对人遭到损害。从这个意义上讲,抽象行政行为比具体行政行为更具危险性和破坏力,对其合法性的审查也更具迫切性和现实性。按《行政诉讼法》的规定,行政抽象行为不具有可诉性。随着时间的推移,《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围限缩性的规定,已越来越不适应国际国内形势的需要。从国际范围看,大多数国家都把行政抽象行为纳入到审判机关的监督范围。如法国最高法院对总统和部门议会命令有初审管辖权。美国从三权分立的根本原则出发,行政机关的一切行为都在司法审查范围内。从国内看,人民法院在监督和制约行政机关行使职权的过程中明显力度不够,狭小的受案范围把大量的行政行为排除在司法审查之外,严重影响了行政审判作用的发挥。也许有人认为,根据我国宪法规定,上级行政机关、同级人大常委会或上级人大常委会有权撤销地方各级政府制定的具有普遍约束力的决定、决议、命令、通告等,因此人民法院无须对行政抽象行为进行司法监督。笔者认为,这种看法是片面的不符合实际的。就行政机关系统内部的自我监督和权力机关的监督而言,由于受到专业性、技术性等客观条件的限制,二者难免落入自我保护或无力顾及的俗套。所以,它们的监督是不彻底的。

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